Samenvatting

In ons rapport concluderen we dat de kindregelingen positieve effecten hebben op kinderen. De Scholierenvergoeding in combinatie met de Stadspas laat een positief effect zien op de schoolprestaties van leerlingen. Kritisch zijn we op de toegevoegde waarde van de PC-regeling. Ook zien we rond het diplomazwemmen voor minimakinderen enkele knelpunten. Verder constateren we dat door gebrek aan regie en overzicht er, zonder dat men zich er voldoende van bewust was, veel minder extra geld bij de minima terecht is gekomen dan in het coalitieakkoord werd beoogd. De rekenkamer doet naar aanleiding hiervan 7 aanbevelingen. 

  1. Heroverweeg de bezuiniging op de Scholierenvergoeding
  2. Onderzoek of de PC-regeling voldoende aansluit op het ICT-gebruik in het onderwijs door scholen
  3. Onderzoek op welke wijze de gemeente diplomazwemmen door kinderen uit minimagezinnen beter kan ondersteunen
  4. Zorg voor een regisseur die overzicht houdt, samenhang bewaakt en knelpunten signaleert
  5. Houd informatie over de hoogte van het inkomen van gebruikers van minimavoorzieningen bij
  6. Onderzoek in hoeverre uitkomsten bestandsvergelijking het gevolg zijn van onrechtmatig verstrekte armoedevoorzieningen
  7. Maak bij grote beleidswijzigingen een plan voor het volgen en onderzoeken van effecten

Er zijn positieve effecten van kindregelingen op kinderen
De kindregelingen hebben over het algemeen een positief effect op kinderen uit minimagezinnen. Professionals, ouders en kinderen zijn positief over deze regelingen. In het bijzonder blijkt dat het gebruik van vooral de Stadspas en de Scholierenvergoeding leidt tot een grotere kans op het succesvol doorlopen van de middelbare school. De extra middelen voor de Scholierenvergoeding in 2015 en 2016 hebben de impact vergroot. Door de bezuiniging in 2017 zal, zonder compenserende maatregelen, de impact echter weer afnemen.

Toegevoegde waarde PC-regeling lijkt beperkt
De toegevoegde waarde van de PC-regeling is minder duidelijk. Ouders en kinderen zijn positief over deze regeling, maar veel gezinnen blijken al over een computer te beschikken. In ongeveer een kwart van de minimagezinnen is men uitsluitend afhankelijk van de door de gemeente verstrekte laptop. Professionals zijn sceptisch en uit de impact studie naar de schoolprestaties blijkt geen overduidelijk positief effect van deze regeling.

Leren zwemmen vormt knelpunt voor kinderen uit minimagezinnen
Het Jeugdsportfonds wordt vaak gebruikt om diploma zwemmen te financieren In 2016 bestond ongeveer 36% van de gehonoreerde aanvragen uit (diploma)zwemmen. Schoolzwemmen is echter kostbaar en de ondersteuning via het Jeugdsportfonds is niet toereikend. Hierdoor worden zwemlessen onderbroken en worden ouders (of scholen) gedwongen om allerlei creatieve oplossing te bedenken.

Financiele effecten intensivering armoedebeleid voor minima beperkt
De begroting van de afdeling Armoedebestrijding is sinds 2014 met ongeveer € 21 miljoen toegenomen. Amsterdamse minima hebben hier echter veel minder van gemerkt. In 2015 is er ten opzichte van 2014 € 4 miljoen extra geld bij de minima terechtgekomen. In 2016 is dat toegenomen tot € 12 miljoen extra. Dit komt voornamelijk doordat de financiële intensivering bestond uit het herschikken van bestaande armoedebudgetten, het compenseren van wegvallende rijksregelingen en er sprake was van onderbesteding. Daarnaast zijn er effecten van het wegvallen van incidentele middelen, gemeente brede bezuinigingen en aangescherpte rechtmatigheidscontroles.

Kijken we naar de verschillende voorzieningen dan zien we dat de financiële intensivering in 2015 en 2016 vooral te zien is bij de algemene armoedevoorzieningen en de voorzieningen gericht op kinderen.

Nieuwe doelgroep (110%-120% WSM) niet in beeld
Het is onbekend hoeveel minima die gebruik maken van armoedevoorzieningen een inkomen hebben tussen 110% en 120% WSM. Door gebrek aan informatie over de inkomens van de aanvragers van voorzieningen kan de gemeente niet inzichtelijk maken tot welke inkomensgroepen de gebruikers van voorzieningen behoren.

Mogelijke problemen bij rechtmatige verstrekkingen
In 2014 waren er veel gebruikers die op grond van CBS-cijfers uit 2013 een te hoog inkomen of vermogen hadden voor de regelingen. Dit duidt niet meteen op onrechtmatig verstrekte voorzieningen. Wél beschouwen wij dit als een belangrijk signaal dat er mogelijk een probleem is bij het rechtmatig verstrekken van deze voorzieningen. Naar deze, bij de ambtelijke organisatie bekende signalen, is na 2015 geen verder onderzoek gedaan.

Bestuurlijke reactie en nawoord
In de reactie op dit rapport geeft het college van burgemeester en wethouders aan 5 van de 7 aanbevelingen over te willen nemen. Het besluit over de overname van de eerste aanbeveling (Heroverweeg de bezuinigingen op de Scholierenvergoeding) wordt door het college bij de gemeenteraad neergelegd. Aanbeveling 4 (Zorg voor een regisseur die overzicht houdt, samenhang bewaakt en knelpunten signaleert) neemt het college niet over. Verder is het college het niet eens met onze conclusie over het beperkte effect van de financiële intensivering voor minima. In het nawoord gaan we op elk van deze punten nader in.

Aanleiding en doel onderzoek

Aanleiding

De aanleiding voor ons onderzoek naar de impact van het armoedebeleid van de gemeente Amsterdam is een door de gemeenteraad op 10 november 2016 unaniem aangenomen motie. In de motie wordt de rekenkamer gevraagd om een impactmeting te starten naar het effect van het armoedebeleid op de Amsterdammer.

Naast het concrete verzoek wordt in de motie ook de context van het verzoek geschetst. In de eerste plaats is armoedebestrijding een speerpunt van het huidige college. Het overkoepelende doel van het armoedebeleid van het huidige college wordt in de motie als volgt geformuleerd:

Iedere Amsterdammer kan ongeacht de dikte van zijn of haar portemonnee meedoen.

Om dit te bereiken heeft het college voor deze collegeperiode extra middelen ter beschikking gesteld (intensivering). In totaal gaat het om een bedrag van € 25,5 miljoen per jaar waarvan € 20 miljoen voor armoedebestrijding, € 3 miljoen voor het Jeugdsportfonds Amsterdam (hierna: het Jeugdsportfonds) en het Jongerencultuurfonds Amsterdam (hierna: het Jongerencultuurfonds) en € 2,5 miljoen voor schuldhulpverlening. Dit betekent dat er volgens de motie in totaal jaarlijks een bedrag van € 100 miljoen voor armoedebeleid beschikbaar is. Om invulling te geven aan de intensivering van het armoedebeleid is in 2015 het beleidsdocument Amsterdam zijn we samen. Aanvalsplan Armoede Amsterdam (hierna: Aanvalsplan Armoede) vastgesteld.

De veronderstelling is dat omdat het nieuwe armoedebeleid nu een vol jaar draait er effecten zichtbaar zouden moeten zijn. Verder wordt in de motie geconstateerd dat het bereik van de regelingen is toegenomen maar dat daarmee nog niet helder is wat het effect hiervan is op de mogelijkheid voor Amsterdammers om mee te kunnen doen ongeacht hun inkomen.

De raad wil graag via een impactstudie zicht krijgen op het effect van het armoedebeleid op de Amsterdammers, waarbij het voor de raad van belang is om te weten welke maatregelen nu het best bijdragen aan het kunnen mee doen.

Op dit verzoek in de motie heeft de rekenkamer per brief positief gereageerd. Daarbij heeft zij er echter op gewezen dat de verantwoordelijkheid voor het formuleren van de onderzoeksvraag en de onderzoeksopzet bij de rekenkamer zelf ligt.

Gesprekken met raadsleden
Om een goed beeld te krijgen van de achtergrond van het verzoek aan de rekenkamer zijn er met vertegenwoordigers van de meeste politieke partijen in de gemeenteraad gesprekken gevoerd over mogelijk richtingen van het onderzoek en specifieke aandachtspunten die in het onderzoek aan de orde zouden moeten komen. We hebben de inhoud van deze besprekingen betrokken bij het bepalen van de richting van ons onderzoek.

Doel en onderzoeksvragen

Afbakening

Het Amsterdamse armoedebeleid kent een groot aantal maatregelen die allemaal op verschillende doelgroepen betrekking hebben. Een onderzoek naar de impact van alle maatregelen is gegeven de complexiteit en de doorlooptijd van het onderzoek (half jaar) niet mogelijk’. We moeten ons daarom beperken. Binnen het onderzoek maken we een onderscheid tussen een breed en een diep spoor dat hieronder nader wordt uitgelegd.

Breed spoor
In het brede spoor van het onderzoek kijken we naar ontwikkelingen in het gebruik van armoedemaatregelen. Daarbij besteden we speciale aandacht aan het gebruik van maatregelen onder alle doelgroepen (alleenstaanden, gezinnen met en zonder kinderen, 65-plussers) uitgesplitst naar inkomensgroep. Verder brengen we in kaart hoe de veranderingen in de landelijke en lokale regelingen in 2015 hebben uitgepakt voor elk van de hiervoor genoemde doelgroepen. Ten slotte brengen we in beeld waar de intensivering van het armoedebeleid terecht is gekomen.

Diepte spoor
Zoals we ook in de gesprekken met raadsleden hebben kunnen constateren is een onderzoek naar de impact van het armoedebeleid bij alle verschillende doelgroepen van het armoedebeleid interessant. We moeten ons echter beperken en hebben er voor gekozen om het verdiepende spoor van het onderzoek – de impact studie – specifiek te richten op de impact van het armoedebeleid op kinderen. Hiervoor zijn vier redenen:

  • De aanpak van kinderen die in armoede leven is al lang een speerpunt van het Amsterdamse beleid. Dit wordt nog eens benadrukt in het Coalitieakkoord 2014 - 2018 en in het Aanvalsplan Armoede (juni 2015).
  • Een belangrijk deel van het budget voor het armoedebeleid is specifiek gericht op kinderen. In totaal gaat het in 2015 om bijna 20% van het totale budget voor armoedebestrijding.
  • Sommige maatregelen zoals de Scholierenvergoeding en de PC-regeling hebben een lange traditie. Ook voor de grote veranderingen van het maatregelenpakket in 2015 bestonden deze regelingen al. Dat maakt ze geschikt om vanuit een longitudinaal perspectief te kijken naar de impact van deze regelingen.
  • Recent landelijk onderzoek van de Sociaal Economische Raad benadrukt het belang van een goed kindpakket, zodat kinderen niet in armoede opgroeien, gelijke kansen hebben en de gevolgen van armoede op de korte en lange termijn worden beperkt. SER, Opgroeien zonder Armoede, maart 2017.

In tabel 2.1 hebben we een overzicht opgenomen van het aantal op kinderen gerichte maatregelen binnen het Amsterdamse armoedebeleid. Bij elke regeling hebben we aangegeven hoeveel kinderen van de regeling in 2015 gebruik hebben gemaakt en welk bedrag er in de begroting van 2015 voor elk van de regelingen was gereserveerd.i

Tabel 2.1 – Overzicht van kindregelingen 2015 gebruik en begrote middelen (in miljoenen euro’s)
Regeling 2015 Doelgroep Gebruik 2015 Begroting 2015
Scholierenvergoedingi Leerlingen VO (11-18) 9.824 € 9,5
Leerlingen PO (4-12) 12.093
Kindbonnen 10-14 jaar 9.625 € 2,5
4-9 jaar 10.285
PC-regeling Leerlingen eind groep 8 en VO 2.189 € 1,3
Stadspasi 3-18 jarigen 25.986 € 2,5
Jeugdsportfonds 4-18 jarigen 5.435 € 3,3
Jongerencultuurfonds 4-18 jarigen 1.708
Totaal     € 19,1
Bron: Amsterdamse Armoedemonitor 2015 en Financieel overzicht Aanvalsplan Armoedebestrijding, 8 juni 2015. Registratiebestand Stadspasbezitters WPI, bewerking rekenkamer.

Doel van het onderzoek

Het onderzoek van de rekenkamer richt zich op de vraag op welke wijze het armoedebeleid van de gemeente Amsterdam bijdraagt aan het mee doen van alle Amsterdammers ongeacht de dikte van de portemonnee. Daarbij willen we inzichtelijk maken wie wel en wie niet profiteren van het gemeentelijke armoedebeleid en de intensivering van dat beleid. Verder willen we zicht krijgen op de impact van enkele op kinderen gerichte maatregelen op het goed mee kunnen doen in de maatschappij. Daarbij kijken we naar de wijze waarop de verschillende kindregelingen worden benut, welke ervaringen de doelgroep en professionals met de regeling hebben en tot slot welke effecten bepaalde regelingen hebben op de schoolprestaties van kinderen.

Probleemstelling en onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek luidt als volgt:

Welke doelgroepen maken gebruik van de armoedevoorzieningen van de gemeente Amsterdam en zorgen de voorzieningen er voor dat Amsterdamse kinderen beter kunnen meedoen?

Deze centrale onderzoeksvraag beantwoorden we door middel van vier onderzoeksvragen. De eerste drie vragen hebben een algemeen karakter en hebben betrekking op alle voorzieningen binnen het armoedebeleid. Vraag vier gaat over de impact van kindregelingen en valt uiteen in drie subvragen die we beantwoorden om de impact vast te stellen.

Onderzoeksvragen
Welke doelen worden er met het Amsterdamse armoedebeleid in het algemeen en de kindregelingen in het bijzonder nagestreefd?

  1. Hoe is de intensivering van het armoedebeleid vormgegeven?
  2. In hoeverre is de intensivering van het armoedebeleid zichtbaar in de ontwikkeling van het gebruik en bereik van de armoedevoorzieningen?
  3. Wat is de impact van het armoedebeleid op kinderen?
    1. Hoe worden de verschillende op kinderen gerichte regelingen gebruikt?
    2. Welke impact hebben de regelingen volgens professionals en ouders en kinderen?
    3. Hoe beïnvloeden op scholieren gerichte regelingen de schoolprestaties van kinderen?

De beantwoording van eerste drie vragen geeft een beeld van de resultaten die met het armoedebeleid worden beoogd en bereikt. Het laat zien hoe de intensivering van het armoedebeleid is vormgegeven en wie daarvan profiteren. Deze informatie vormt de context waarbinnen de impact van het armoedebeleid op kinderen wordt onderzocht.

Conclusies en aanbevelingen

Hoofdconclusie

In het Coalitieakkoord 2014 - 2018 was een financiële intensivering van € 23 miljoen per jaar opgenomen voor de armoedebestrijding en het Jongerencultuurfonds en het Jeugdsportfonds. Dit moest ertoe leiden dat Amsterdamse minima vanaf 2015 via de armoedevoorzieningen € 21 miljoen per jaar extra geld kregen. De financiële intensivering bestond echter deels uit het herschikken van bestaande armoedebudgetten en compensatie voor vervallen rijksregelingen. Ook is er geen rekening gehouden met wegvallende incidentele middelen, gemeentebrede bezuinigingen en effecten van aangescherpte rechtmatigheidscontroles. Hierdoor blijft de hoeveelheid extra geld voor Amsterdamse minima ver achter bij de beoogde € 21 miljoen. In 2016 is er € 12 miljoen extra bij de minima terecht gekomen en in 2015 was dit mede als gevolg van een onderbesteding € 4 miljoen. Het is daarnaast onbekend of de nieuwe doelgroep van minima met een inkomen tussen 110% en 120% van het Wettelijk Sociaal Minimum daadwerkelijk wordt bereikt. Gebrek aan regie en overzicht heeft er voor gezorgd dat er zonder dat men zich daar voldoende van bewust was veel minder extra geld bij de minima kwam dan in het coalitieakkoord werd beoogd en dat er geen informatie is over het bereik van de nieuwe doelgroep van minima.

Het gebruik van kindregelingen uit het armoedebeleid heeft een positief effect op kinderen uit minimagezinnen. Professionals, ouders en kinderen zijn over het algemeen positief over deze regelingen. Ook blijkt dat het gebruik van met name de Stadspas en de Scholierenvergoeding leidt tot een grotere kans op het succesvol doorlopen van de middelbare school. Tegelijkertijd wordt dit positieve effect grotendeels teniet gedaan als kinderen opgroeien in een gezin met een migratieachtergrond of waarin de belangrijkste bron van inkomen de bijstand is. Minder duidelijk is de toegevoegde waarde van de PC-regeling. Ouders en kinderen zijn weliswaar positief over deze regeling, maar veel gezinnen blijken al over een computer te beschikken. In ongeveer een kwart van de minimagezinnen is men voor een ICT-voorziening afhankelijk van de door de gemeente verstrekte laptop. Verder zijn ook professionals sceptisch en blijkt uit de schoolprestaties geen overduidelijk positief effect.

De middelen die via de kindregelingen worden verstrekt zijn waarneembaar gestegen. Sinds 2014 is vooral het gebruik van de Scholierenvergoeding en de Kindbonnen sterk toegenomen. Omdat we hebben kunnen laten zien dat de Scholierenvergoeding in combinatie met de Stadspas een positief effect heeft op de schoolprestaties van leerlingen in het voortgezet onderwijs, betekenen de extra middelen in deze collegeperiode dat de impact is vergroot. De bezuiniging op de Scholierenvergoeding in de begroting 2017 zal vanwege dezelfde reden, zonder compenserende maatregelen, de impact van de kindregelingen weer verminderen.

Deelconclusies

Doelen en armoedebeleid

Het armoedebeleid richt zich op het bestrijden van de effecten van armoede. De gemeente wil dat alle Amsterdammers kunnen meedoen met de samenleving ongeacht de dikte van hun portemonnee. Specifiek voor kinderen uit minimagezinnen wil de gemeente dat zij extra worden ondersteund zodat zij gelijke kansen hebben. Deze algemene doelstellingen zijn niet verder uitgewerkt naar meer concrete doelstellingen en verwachte effecten voor de kindregelingen. Daarnaast kent de wijze waarop het armoedebeleid concreet is vormgegeven een sterk ad hoc karakter.

Armoedebeleid richt zich op bestrijden effecten van armoede
De doelen voor het armoedebeleid zijn opgenomen in het Coalitieakkoord 2014 – 2018 en komen, consistent, terug in andere beleidsdocumenten zoals Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein 2015 - 2018, de begrotingen 2015, 2016 en 2017 en het Aanvalsplan Armoede van de gemeente. Uit de geformuleerde doelen blijkt dat het armoedebeleid zich vooral richt op het bestrijden van de effecten van armoede. De twee belangrijkste doelen voor het beleid zijn:

  • Amsterdammers moeten mee kunnen doen aan de samenleving ongeacht de dikte van hun portemonnee;
  • Kinderen uit minimagezinnen moeten extra worden ondersteund opdat ze gelijke kansen hebben om zich te ontwikkelen.

Doelstellingen kindregelingen niet verder uitgewerkt
De gemeente kent 6 armoedevoorzieningen die specifiek gericht zijn op kinderen van 0-18 jaar: Scholierenvergoeding, PC-regeling, Kindbonnen, Stadspas (voor jongeren), Jeugdsportfonds en Jongerencultuurfonds. Alle kindregelingen moeten een bijdrage leveren aan het doel dat alle kinderen gelijke kansen moeten hebben om zich te ontwikkelen. Bij de Stadspas geldt ook dat deze moet bijdragen aan het hoofddoel dat iedereen meedoet ongeacht de dikte van de portemonnee en de Kindbonnen biedt minimahuishoudens nog een extra financiële armslag. De gemeente heeft deze algemene doelstelling niet verder uitgewerkt naar meer concrete resultaten en effecten per kindregeling.

De totstandkoming van het armoedebeleid is ad hoc
Het armoedebeleid is in 2014 ad hoc tot stand gekomen. Het Aanvalsplan Armoede is onder grote tijdsdruk tot stand gekomen, omdat in korte tijd plannen moesten worden gemaakt om invulling te geven aan de besteding van de jaarlijkse extra bijdrage van € 23 miljoen voor het armoedebeleid. Daarnaast ontbraken er, behoudens de in het coalitieakkoord genoemde maatregelen, concrete plannen, was er een beperkt eigen netwerk waar de ambtelijk organisatie op terug konden vallen en is er beperkt contact met de doelgroep geweest. Sinds 2016 ontplooit de armoederegisseur activiteiten waarbij nadrukkelijker informatie uit de doelgroep wordt betrokken.

Intensivering armoedebeleid

Met ingang van 2015 is de doelgroep van het armoedebeleid uitgebreid naar huishoudens met een inkomen van 120% van het Wettelijk Sociaal Minimum (hierna: WSM). Daarnaast is het aanbod aan armoedevoorzieningen gewijzigd en wilde het college met ingang van 2015 het jaarlijkse budget voor armoedebestrijding verhogen met € 23 miljoen. Hiervan moest € 21 miljoen als extra geld via de armoedevoorzieningen aan de Amsterdamse minima ten goede komen. In 2016 was de werkelijke toename ten opzichte van 2014 voor Amsterdamse minima echter slechts € 12 miljoen (in 2015 mede als gevolg van een onderbesteding: € 4 miljoen). De financiële intensivering wordt vooral ingezet voor de algemene armoedevoorzieningen en de armoedevoorzieningen gericht op kinderen.

Gemeentelijke uitbreiding van de doelgroep voor het armoedebeleid naar 120% WSM
De gemeenteraad heeft in november 2014 ingestemd met het voorstel de grens voor het recht hebben op armoedevoorzieningen te verhogen naar 120% WSM per 1 januari 2015. Voorheen lag deze grens op 110% WSM. De gemeente wil hiermee de Amsterdammers bereiken die net een inkomen hebben boven de 110% WSM en maandelijks tekort komen om in hun levensonderhoud te voorzien.

Landelijke veranderingen leiden tot het beëindigen en opnieuw opzetten van armoedevoorzieningen
In 2015 treedt de Participatiewet in werking en zijn categorale voorzieningen niet meer toegestaan. Als gevolg daarvan schafte de gemeente Amsterdam de Langdurigheidstoeslag, de Plusvoorziening voor ouderen en de Aanvullende tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten (hierna: Atcg) af. Voor de Langdurigheidtoeslag is de Individuele inkomenstoeslag in de plaats gekomen, voor de aanvullende tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten de Regeling tegemoetkoming meerkosten (hierna: Rtm). De Plusvoorziening voor ouderen is niet vervangen door een andere regeling.
Categorale voorzieningen

Sluit
Categorale voorzieningen

Categorale voorzieningen werden toegekend aan iedereen die tot de doelgroep van de regeling hoorde waarbij het aantonen van de gemaakte kosten niet hoefde. De Amsterdamse categorale regelingen waren de Langdurigheidstoeslag, de Plusvoorziening en de Aanvullende tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten. Een nieuwe regeling met ingang van de Participatiewet is de Individuele inkomenstoeslag. Deze nieuwe regeling kent echter wel de voorwaarde dat beoordeeld wordt of de aanvrager perspectief heeft op inkomensverbetering en zich hiervoor ook heeft ingespannen.



 

Intensivering van het armoebeleid komt langzaam op gang en de realisatie is lager dan beoogd
Met het Coalitieakkoord 2014 - 2018 is het armoedebeleid aangemerkt als topprioriteit van dit college en werd ingezet op een intensivering van het budget voor armoedebestrijding met jaarlijks € 20 miljoen. Hiervan moet € 18 miljoen –via de armoedevoorzieningen– direct ten goede komen aan de Amsterdamse minima.i Daarnaast kent het Coalitieakkoord 2014 – 2018 een separate intensivering van € 3 miljoen per jaar voor het Jongerencultuurfonds en het Jeugdsportfonds die ook behoren tot de armoedevoorzieningen. De totale beoogde financiële intensivering die aan de Amsterdamse minima ten goede moet komen bedraagt daarmee jaarlijks € 21 miljoen. Het zicht op het budget en realisatie van de gemeentelijke armoedebestrijding is echter gefragmenteerd en de gemeente heeft geen totaaloverzicht. Weliswaar zijn de budgetten en bestedingen van de afdeling Armoedebestrijding substantieel toegenomen, maar is er aanzienlijk minder extra geld daadwerkelijk ten goede gekomen aan Amsterdamse minima. Dit komt deels doordat de financiële intensivering bestond uit het herschikken van bestaande armoedebudgetten en het compenseren van wegvallende rijksregelingen.i Daarnaast is bij de intensivering geen rekening gehouden met effecten van het wegvallen van incidentele middelen, gemeentebrede bezuinigingen en aangescherpte rechtmatigheidscontroles. Hierdoor blijft de hoeveelheid extra geld voor Amsterdamse minima ver achter bij de beoogde € 21 miljoen. In 2015 was de werkelijke toename voor Amsterdamse minima (mede als gevolg van een onderbesteding) ongeveer € 4 miljoen, in 2016 bedroeg de toename (ten opzichte van 2014) € 12 miljoen.

Financiële intensivering vooral zichtbaar bij algemene en op kinderen gerichte voorzieningen
De financiële intensivering is vooral zichtbaar bij de algemene armoedevoorzieningen (de Collectieve zorgverzekering en de Individuele bijzondere bijstand) en de voorzieningen gericht op kinderen (bekijk tabel 9.2 Realisatie per armoedevoorziening 2014-2016). Dit geldt tot 2017 zowel voor de budgetten als de realisatie. Aanvankelijk nam het budget voor de Scholierenvergoeding (naast het budget voor het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds) sterk toe (tot 11,1 miljoen in 2016), maar dit budget is in 2017 weer teruggebracht naar het niveau van 2014 (€ 6 miljoen). Deze daling is het gevolg van een bezuiniging om een overschrijding op het totale budget voor armoedebestrijding in 2017 te voorkomen. Bij de voorzieningen specifiek gericht op ouderen en chronisch zieken en gehandicapten is een daling zichtbaar (daarbij past wel de kanttekening dat de stijging in de algemene armoedevoorzieningen, met name de Collectieve zorgverzekering, deze doelgroep ook ten goede komt).

Ontwikkeling gebruik en bereik armoedevoorzieningen

Inzicht in de ontwikkeling van het gebruik van regelingen is gefragmenteerd en het totaaloverzicht ontbreekt. Bij 22 van de 30 armoedevoorzieningen hebben wij de ontwikkeling van het gebruik geanalyseerd. Het beeld dat dit oplevert over het effect van de intensivering van het armoedebeleid in 2014 is wisselend. In hoeverre het aantal Amsterdamse minima dat gebruik maakt van één of meer voorzieningen is toegenomen is niet bekend. Ook is het niet mogelijk om het effect van de intensivering van het armoedebeleid in 2015 op het bereik van de armoedevoorzieningen te beoordelen. Opvallend is dat bij een groot deel van de onderzochte gebruikers van deze voorzieningen in de landelijke databestanden over inkomen en vermogen een te hoog inkomen of vermogen bekend was (oplopend tot 23% in het geval van de Stadspas). Dit is een indicatie voor een mogelijk onrechtmatige verlening van de armoedevoorzieningen.

Inzicht in ontwikkeling gebruik van regelingen is gefragmenteerd en het totaaloverzicht ontbreekt
Het ontbreekt bij de gemeente aan voldoende geschikte informatie om een goed beeld te krijgen van de mate waarin de intensivering van het armoedebeleid zich heeft vertaald in toegenomen gebruik van de armoedevoorzieningen.i Op het niveau van de afzonderlijke voorzieningen is het nog wel mogelijk de ontwikkeling van het gebruik te monitoren. Het is echter niet mogelijk een totaaloverzicht van het gebruik te maken of een goede analyse van de ontwikkeling van het gebruik van de armoedevoorzieningen. De reden hiervoor is ten eerste dat het aantal armoedevoorzieningen groot en onoverzichtelijk is. Er bestaat geen beleidsdocument waarin volledig en overzichtelijk alle armoedevoorzieningen van het Amsterdamse armoedebeleid zijn beschreven. Het ontwikkelen en volgen van het armoedebeleid lijkt vooral de hiërarchische structuur van de ambtelijke organisatie te volgen. Een functionaris die, los van de hiërarchische structuur, zicht houdt op de ontwikkeling van het gehele armoedebeleid ontbreekt. Ten tweede is kenmerkend aan het Amsterdamse armoedebeleid dat dit erg aan verandering onderhevig is. Voor een langjarige analyse moeten er dus ook gegevens worden meegenomen van armoedevoorzieningen die inmiddels niet meer bestaan. Ten derde wordt er slechts van een deel van de armoedevoorzieningen systematisch gerapporteerd over het gebruik. Ten vierde worden er geen eenduidige definities gehanteerd.

Vanaf 2014 wordt zowel meer als minder gebruik gemaakt van de verschillende minimavoorzieningen
Voor 22 armoedevoorzieningen hebben wij de ontwikkeling in het gebruik kunnen analyseren (zie ook overzicht gebruik van armoedevoorzieningen). Het beeld dat hieruit ontstaat over het effect van de intensivering van het armoedebeleid in 2014 is wisselend. In het geval van de voorzieningen gericht op kinderen (of minimagezinnen) is overwegend een stijging in het gebruik zichtbaar. Stijgingen zijn ook zichtbaar in het gebruik van de Individuele bijzondere bijstand en de Stadspas. Maar bij andere voorzieningen doen zich dalingen voor, zoals bij de Kwijtscheldingen van gemeentebelastingen (hierna: Kwijtscheldingen) en de Collectieve zorgverzekering. In andere gevallen, zoals bij de voorzieningen voor ouderen en de voorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten, zijn de veranderingen in het aanbod van voorzieningen dusdanig dat een zuivere beoordeling van de ontwikkeling van het gebruik niet goed mogelijk is.

Gemeente heeft geen zicht op het aantal Amsterdamse minima met een inkomen tussen 110% en 120% WSM dat gebruik maakt van een armoedevoorziening
Het is onbekend hoeveel minima die gebruik maken van armoedevoorzieningen een inkomen hebben tussen 110% en 120% WSM. Bij aanvragen wordt geen informatie over het inkomen of vermogen van de aanvrager vastgelegd. De gemeente Amsterdam kan hierdoor achteraf niet inzichtelijk maken tot welke inkomensgroepen gebruikers van de verschillende voorzieningen behoren. Op basis van landelijke informatie over inkomen en vermogen heeft de rve Onderzoek Informatie en Statistiek (hierna: OIS) voor de rekenkamer voor de periode 2011 – 2014 voor vier voorzieningen een indicatief beeld kunnen schetsen van het gebruik van voorzieningen door verschillende inkomensgroepen. Hieruit bleek dat zo’n 90% van de gebruikers in deze periode een inkomen heeft tot 105% WSM.i

Bereik armoedevoorzieningen lijkt vooral groot te zijn onder ontvangers van bijstand
OIS heeft voor de rekenkamer voor de periode 2011 – 2014 voor vier voorzieningen (Scholierenvergoeding, de Stadspas, de regeling Gratis OV voor ouderen en de Collectieve ziektekostenverzekering) het bereik onder de doelgroep uitgesplitst naar hoogte van het inkomen. Uit deze indicatieve analyse ontstaat een beeld dat het bereik onder minima met een inkomen tussen 105% en 110% WSM aanzienlijk lager is dan onder minima met een inkomen tot 105% WSM. Dit is een aanwijzing dat het bereik van armoedevoorzieningen onder minima met inkomen uit andere bronnen dan de bijstand aanzienlijk lager is en komt overeen met analyses uit de Armoedemonitoren waaruit blijkt dat het bereik van vrijwel alle voorzieningen het hoogst is onder ontvangers van bijstand. Waarom het moeilijk is om het bereik van armoedevoorzieningen te berekenen

Sluit
Waarom het moeilijk is om het bereik van armoedevoorzieningen te berekenen

Het bereik van de armoedevoorzieningen moet per armoedevoorziening bepaald worden, omdat niet alle minimahuishoudens voor iedere regeling in aanmerking komen. Sommige armoedevoorzieningen zijn alleen beschikbaar voor een heel specifieke groep en niet altijd is de benodigde informatie beschikbaar om de doelgroep te bepalen. Het blijkt dat het niet mogelijk is om het effect van de intensivering van het armoedebeleid in 2015 op het bereik van de armoedevoorzieningen te beoordelen. De belangrijkste reden hiervoor is dat de benodigde landelijke informatie over inkomen en vermogen met grote vertraging beschikbaar komt. Hierdoor is, ten tijde van dit onderzoek, het meest actuele beeld van de potentiële doelgroep van het armoedebeleid slechts te schetsen op basis van inkomens- en vermogensgegevens uit 2013.

Mogelijk probleem bij rechtmatig verstrekken van voorzieningen
Bij het uitvoeren van deze analyses van het bereik bleek ook dat bij een groot deel van de onderzochte gebruikers van deze voorzieningen in de landelijke databestanden over inkomen en vermogen een te hoog inkomen of vermogen bekend was (oplopend tot 23% in het geval van de Stadspas, bekijk tabel 10.2).i Welke landelijke databestanden over inkomen en vermogen zijn gebruikt?

Sluit
Welke landelijke databestanden over inkomen en vermogen zijn gebruikt?

OIS heeft voor dit onderzoek een koppeling gemaakt tussen de gebruikersbestanden van de Stadspas, Scholierenvergoeding, de regeling voor Gratis OV voor ouderen en de Collectieve ziektekostenverzekering met landelijke databestanden over inkomen en vermogen. Deze landelijke databestanden zijn het Regionaal Inkomens Onderzoek en het Integraal vermogensbestand van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Beide landelijke databestanden zijn direct gebaseerd op informatie van de Belastingdienst.

Dit duidt niet meteen op onrechtmatig verstrekte voorzieningen. Wél beschouwen wij dit als een belangrijk signaal dat er mogelijk een probleem is bij het rechtmatig verstrekken van deze voorzieningen (en mogelijk ook andere voorzieningen die automatisch worden toegekend op basis van het bezit van de Stadspas). Ondanks dat deze bevindingen al sinds de Armoedemonitor 2014 (opgesteld in 2015) bij de ambtelijke organisatie bekend zijn, is er nog geen uitvoerig onderzoek naar deze bevindingen gedaan waardoor onduidelijk is of en zo ja in welke mate er sprake is van een onrechtmatig verlening van armoedevoorzieningen. Daarnaast is de mogelijkheid om gegevens over het inkomen van 2014 te koppelen aan het gebruik van de regelingen in 2015 om vast te stellen of het probleem is verminderd, nog niet benut.

Kindregelingen: soort gebruik en resultaten

De kindregelingen uit het armoedebeleid bestaan uit 6 regelingen. Over de effecten van de kindregelingen is weinig bekend, er is hiernaar niet eerder onderzoek gedaan. Bestaand onderzoek naar de kindregelingen richt zich hoofdzakelijk op het gebruik van de regelingen. Hieruit ontstaat op indirecte wijze wél een beeld dat de kindregelingen positief bijdragen aan de doelstelling van het armoedebeleid dat iedereen kan meedoen ongeacht de dikte van de portemonnee. In het geval van de PC-regeling is het beeld echter minder duidelijk. De verstrekte laptops worden door een grote groep niet gebruikt en in veel gezinnen was al een PC, laptop of tablet aanwezig. Tot slot valt bij op participatie gerichte regelingen (zoals de Stadspas, het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds) op dat deze vooral gebruikt worden door kinderen tot de leeftijd van 14 jaar. Dit betekent dat de impact van deze regelingen op jongeren tussen de 15 en 18 jaar waarschijnlijk beperkt is.

Effecten van kindregelingen zijn niet onderzocht
In welke mate de verschillende regelingen bijdragen aan het creëren van gelijke kansen voor kinderen is bij geen van de kindregelingen onderzocht. Ook is er geen informatie beschikbaar over of de regelingen er afzonderlijk of gezamenlijk voor zorgen dat kinderen uit minimagezinnen nu meer zijn gaan sporten, meer deelnemen aan culturele activiteiten, meer recreatieve activiteiten ontplooien, beter presteren op school of minder in sociaal isolement verkeren dan voorheen. Ondanks dat sommige regelingen, zoals de Scholierenvergoeding en de PC-regeling, al lang onderdeel van het armoedebeleid uitmaken heeft de gemeente hierover geen gegevens beschikbaar.

Informatie over gebruik kindregelingen wijst op impact bij kinderen uit minimagezinnen
Uit beschikbare informatie over het gebruik van kindregelingen ontstaat een beeld dat de regelingen bijdragen aan de doelstelling van het armoedebeleid: iedereen kan meedoen ongeacht de dikte van de portemonnee. Zo is duidelijk dat de Scholierenvergoeding voor 60% wordt gebruikt voor schoolgerelateerde kosten, voor 30% voor sport en voor 10% voor culturele activiteiten. In het geval van de Kindbonnen blijkt uit onderzoek dat ouders en kinderen hier erg tevreden over zijn en dat de verstrekte bonnen in grote mate zijn gebruikt. De Stadspas wordt vooral gebruikt voor sportactiviteiten (vooral zwemmen) en voor recreatieve activiteiten (vooral bezoeken aan pretparken, de dierentuin of speeltuin) en minder voor culturele en educatieve activiteiten. Tot slot neemt ook het gebruik van het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds steeds meer toe. Een kanttekening bij het Jeugdsportfonds is dat de toename in het gebruik deels samenhangt met diplomazwemmen. Het gaat dan meer om het aanleren van een belangrijke vaardigheid en minder om het bevorderen van participatie door middel van het deelnemen aan sportactiviteiten.

Impact van PC-regeling twijfelachtig vanwege niet-gebruik en reeds aanwezige ICT-apparatuur
In mei 2017 is een klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd waaruit blijkt dat 84% van minimagezinnen tevreden is over de verstrekte laptop. Daarentegen blijkt uit hetzelfde onderzoek dat 28% van de kinderen de laptop niet voor school gebruikt of de laptop in het geheel niet gebruikt. Verder blijkt dat in ruim driekwart van de onderzochte minimahuishoudens er naast de laptop van de gemeente nog één of meerdere andere computers, laptops of tablets aanwezig zijn (daarbij past wel de kanttekening dat niet bekend is hoe oud deze apparatuur is). Bij 23% van de minimahuishoudens is de door de gemeente verstrekte laptop de enige ICT-voorziening.

Op participatie gerichte regelingen vooral gebruikt door kinderen tot 14 jaar
De Stadspas, het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds zijn kindregelingen die gericht zijn op het bevorderen van participatie. Deze regelingen worden vooral gebruikt door kinderen tot 14 jaar. Zo is het gebruik van de Stadspas hoog bij kinderen tussen de 4 en 14 jaar, wordt het Jeugdsportfonds vooral gebruikt door kinderen tussen de 6 en 14 jaar en zijn het voornamelijk kinderen tussen de 4 en 12 jaar die ondersteund worden door het Jongerencultuurfonds. Dit betekent dat de impact van deze kindregelingen bij jongeren ouder dan 14 jaar waarschijnlijk beperkt is.

Betekenis van de kindregelingen voor de doelgroep

De inzet van de kindregelingen wordt breed gewaardeerd door ouders en professionals. De kindregelingen bieden financiële steun voor noodzakelijke kosten (Scholierenvergoeding, PC-regeling, Kindbonnen). Andere regelingen leiden tot nieuwe mogelijkheden voor kinderen uit minimagezinnen (Stadspas en kledingbonnen). Door ouders wordt de flexibiliteit van bijvoorbeeld de Scholierenvergoeding erg op prijs gesteld, maar professionals constateren daarbij ook problemen. Het blijkt dat het voor minimahuishoudens lastig is om ervoor te zorgen dat hun kinderen leren zwemmen. Tot slot lijkt de PC-regeling in de ogen van professionals weinig toegevoegde waarde te hebben.

Inzet van kindregelingen wordt breed gewaardeerd door ouders en professionals
De inzet van de kindregelingen wordt breed gewaardeerd. Sommige kindregelingen hebben effect op minimagezinnen doordat zij financiële steun bieden voor noodzakelijke kosten. Het gaat dan vooral om de Scholierenvergoeding, de PC-regeling en de Kindbonnen (voor zover het speelgoedbonnen betreft). De Stadspas en de kledingbonnen lijken daarentegen vooral te leiden tot nieuwe mogelijkheden voor kinderen uit minimagezinnen: het leidt tot activiteiten die anders niet zouden hebben plaatsgevonden.

Flexibiliteit Scholierenvergoeding wordt door ouders erg gewaardeerd, maar professionals signaleren risico’s
De flexibiliteit die de Scholierenvergoeding biedt bij de besteding, doordat de ouders veel keuzevrijheid hebben, wordt door de meeste ouders erg op prijs gesteld. Professionals (en een enkele ouder) zien in de keuzevrijheid echter ook weer een probleem: ouders kunnen er voor kiezen om het geld uit de Scholierenvergoeding te gebruiken om andere financiële problemen op te lossen. De Scholierenvergoeding komt in dat geval niet direct ten goede aan het kind. In dit licht is ook de signalering van de professionals van belang dat minimagezinnen regelmatig over onvoldoende kennis en vaardigheden beschikken om zelf, met de beschikbare regelingen, hun problemen adequaat op te lossen.

Leren zwemmen vormt een knelpunt voor kinderen uit minimahuishoudens
Het leren zwemmen van kinderen in minimahuishoudens vormt een knelpunt. De voorzieningen die hiervoor beschikbaar zijn (zoals het Jeugdsportfonds) zijn voor minima vaak niet toereikend. Om kinderen toch een zwemdiploma te laten halen zoeken ouders zelf oplossingen (bijvoorbeeld door het gebruik van de Scholierenvergoeding), maar ook scholen proberen dit probleem op te lossen.

PC-regeling biedt weinig toegevoegde waarde in de ogen van professionals
Hoewel ouders en kinderen de PC-regeling waarderen lijken de professionals niet overtuigd van de toegevoegde waarde van deze regeling. Naar hun mening is de beschikbaarheid van ICT-voorzieningen voor kinderen uit minimagezinnen voldoende geregeld op school (of anders beschikken de gezinnen zelf al over apparatuur). Hoewel onze waarneming beperkt is, signaleren wij wel dat de PC-regeling niet goed lijkt aan te sluiten op de wijze waarop scholen ICT inzetten bij onderwijs.

Impact van kindregelingen op schoolprestaties

De Scholierenvergoeding en de Stadspas hebben in combinatie een positief effect op de schoolprestaties van leerlingen in het voortgezet onderwijs. De regelingen zorgen ervoor dat de kans dat een opleiding op of boven het niveau van het basisschooladvies zonder vertraging wordt afgerond toeneemt met 13 procentpunten, van 48% tot 61%. De PC-regeling lijkt daarentegen weinig extra toe te voegen aan de kans op een succesvolle schoolloopbaan. De positieve effecten van de kindregelingen wegen echter niet volledig op tegen een stapeling van nadelige effecten bij afhankelijkheid van bijstand en een niet-westerse afkomst. Ook leiden de positieve effecten er niet toe dat de kansen van kinderen uit minimagezinnen vergelijkbaar zijn met die van kinderen uit gezinnen met een hoog inkomen en ouders met een hoge opleiding.

Scholierenvergoeding en Stadspas hebben een positief effect op de schoolloopbaan van kinderen
Het gebruik van uitsluitend de Stadspas verhoogt de kans op een succesvolle schoolloopbaan met 9%. Bij de combinatie van de Scholierenvergoeding en de Stadspas neemt deze kans verder toe tot 13%. In het geval dat gezinnen, naast meestal de Scholierenvergoeding en de Stadspas, ook gebruik maken van de PC-regeling is geen duidelijk effect waarneembaar. De kans op een betere schoolloopbaan (12%) is vergelijkbaar met die van de combinatie van de Scholierenvergoeding en de Stadspas. Daaruit leiden wij af dat de PC-regeling voor een succesvolle schoolloopbaan weinig toegevoegde waarde heeft.
Wat is een succesvolle schoolloopbaan ?

Sluit
Wat is een succesvolle schoolloopbaan ?

Voor dit onderzoek hebben wij als definitie gehanteerd voor een succesvolle schoolloopbaan dat een leerling zonder vertraging een diploma haalt dat op of boven het niveau van het basisschooladvies ligt.

Regelingen hebben effect maar situatie van gelijke kansen is nog niet bereikt
Ondanks het positieve effect van de regelingen is er nog geen sprake van gelijke kansen. Autochtone leerlingen uit gezinnen met een hoog inkomen en waarvan de ouders een hoge opleiding hebben, hebben een kans van 67% procent op een succesvolle schoolloopbaan. In autochtone gezinnen die van de Scholierenvergoeding en Stadspas gebruikmaken, waar de bron van inkomsten loondienst is en waar de opleiding van de ouders laag is, komt het percentage leerlingen dat succesvol de schoolloopbaan afrondt al wel in de buurt (61%). Voor leerlingen uit gezinnen die gebruikmaken van de Stadspas en de Scholierenvergoeding ligt de kans op het succesvol afronden van de schoolloopbaan als de ouders in de bijstand zitten, een lage opleiding hebben en van autochtone afkomst zijn echter aanzienlijk lager (54%). Dit percentage wordt nog lager als het gaat om gezinnen met een niet-westerse afkomst: dan zakt het percentage kans op succes tot onder de 50% naar 46%.

Mogelijke verklaring voor negatief effect van bijstand op schoolprestaties
Het negatieve effect van bijstand op het succesvol afronden van een schoolloopbaan hangt mogelijk samen met de gevolgen van chronische stress in deze gezinnen. Zoals de Sociaal Economische Raad in een recent rapport (Opgroeien zonder armoede, maart 2017) signaleert hebben armoede en schulden effect op het ervaren van stress, wat vervolgens weer invloed heeft op de keuzes die minima maken. Bij kinderen die opgroeien in een huishouden waar sprake is van chronische stress is een afwijkende ontwikkeling van de hersenen zichtbaar die van invloed is op hun mogelijkheid op latere leeftijd doelgericht te handelen. Amsterdamse minima die een bijstandsuitkering ontvangen, hebben in vergelijking met minima die een inkomen uit loondienst, eigen onderneming of een andere uitkering hebben, relatief vaak langdurig een laag inkomen (73% van de minima met een bijstandsuitkering heeft 3 jaar of meer een laag inkomen, bij minima met inkomen uit loondienst is dit percentage 34% - bron: Armoedemonitor 2016). Het is daarom denkbaar dat juist in deze groep relatief veel sprake is van chronische stress. Dit zou vervolgens ook verklaren dat juist kinderen die in deze huishoudens opgroeien relatief vaker zijn blootgesteld aan chronische stress en dat daardoor hun kans op een succesvolle schoolcarrière nadelig wordt beïnvloed.

In tabel 4.1 beschrijven wij de kansen op een succesvolle schoolloopbaan afhankelijk van de kenmerken van de huishoudens waarin de kinderen opgroeien en in combinatie met eventueel gebruik van kindregelingen.

Tabel 4.1 Kans op succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging voor verschillende groepen leerlingen
Omschrijving leerlingen Kans
Leerlingen in een minimahuishouden zonder regeling, met ouders met een lage opleiding, die bijstand ontvangen en van niet-westerse afkomst zijn 35%
Leerlingen uit minimagezinnen die meermaals gebruik maken van de Scholierenvergoeding en de Stadspas, waarvan de ouders in de bijstand zitten, die een lage opleiding hebben en van niet-westerse afkomst zijn 46%
Leerlingen in een huishouden met een inkomen tussen de 110%-140% WSM, waarvan de ouders in loondienst werken en een lage opleiding hebben en van autochtone afkomst zijn 48%
Leerlingen uit minimagezinnen die meermaals gebruik maken van de Scholierenvergoeding en de Stadspas, waarvan de ouders in de bijstand zitten, die een lage opleiding hebben en van autochtone afkomst zijn 54%
Leerlingen uit minimagezinnen die meermaals gebruik maken van de Scholierenvergoeding en de Stadspas, waarvan de ouders in loondienst zijn, en die een lage opleiding hebben en van autochtone afkomst zijn 61%
Leerlingen in een huishouden met een hoog inkomen, waarvan de ouders hoog opgeleid zijn, in loondienst zijn en van autochtone afkomst zijn 67%
Bron: Rekenkamer

Aanbevelingen

Op verzoek van de gemeenteraad heeft de rekenkamer de impact van het Amsterdamse armoedebeleid onderzocht en in het bijzonder de impact van de kindregelingen.i Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek doen wij in totaal 7 aanbevelingen. De eerste 3 aanbevelingen gaan in op het verhogen van de impact van kindregelingen. De 3 daaropvolgende aanbevelingen richten zich op het verbeteren van grip op het armoedebeleid. De laatste aanbeveling is een pleidooi om in het algemeen bij grote beleidswijzigingen vanaf het begin af aan meer aandacht te hebben voor het volgen en onderzoeken van effecten.

Vergroten impact van kindregelingen

Over het algemeen levert dit onderzoek een positief beeld op van de impact van de regelingen die zijn gericht op kinderen uit minimagezinnen. De regelingen worden veel gebruikt en ouders, kinderen en professionals waarderen deze regelingen ook. Ook is er een positief effect op de schoolprestaties zichtbaar. Tegelijkertijd signaleren wij ook een aantal mogelijkheden om de impact van de kindregelingen te vergroten. Hiervoor doen wij 3 aanbevelingen.

Aanbeveling 1: Heroverweeg de bezuiniging op de Scholierenvergoeding

Bezuinigingen zijn soms onontkoombaar en noodzakelijk. Een effectieve bezuiniging is echter gebaseerd op een combinatie van budgettaire en beleidsinhoudelijke overwegingen. In het geval van de bezuiniging op de Scholierenvergoeding adviseren wij om nadrukkelijk ook beleidsinhoudelijke overwegingen (in het bijzonder de positieve impact van deze regeling op kinderen uit minimagezinnen) mee te wegen.

Met de Scholierenvergoeding kunnen ouders uit minimagezinnen per schoolgaand kind een budget besteden ten behoeve van school, sport en cultuur. Als onderdeel van de intensivering van het armoedebeleid in deze collegeperiode is de bijdrage per kind verhoogd naar € 375 per jaar voor kinderen op de basisschool (voorheen: € 225) en € 499 per kind op de middelbare school (voorheen: € 350). Het gebruik van deze regeling is in de periode 2014 – 2016 ook sterk toegenomen van 11.843 gezinnen in 2014 tot 15.120 gezinnen in 2016. De Scholierenvergoeding was in 2016 ook financieel de meest omvangrijke kindregeling (€ 10,8 miljoen). Het is een regeling die daarmee, mede gezien het positieve effect op schoolprestaties zoals uit dit onderzoek blijkt, een belangrijke bijdrage levert aan de positieve impact van het armoedebeleid op kinderen uit minimagezinnen.

In de begroting 2017 is echter een bezuiniging op de Scholierenvergoeding doorgevoerd. Met ingang van het schooljaar 2017 - 2018 is het budget per kind flink verlaagd naar € 244 per kind op de basisschool en € 325 per kind op de middelbare school. Het totale budget voor de Scholierenvergoeding wordt met deze bezuiniging bijna gehalveerd. Wij hebben begrepen van de ambtelijke organisatie dat om een verwachte overschrijding van het totale armoedebudget in 2017 te voorkomen er is gezocht naar oplossingen binnen de armoedevoorzieningen. Praktisch bleek dat de meeste regelingen voor het begrotingsjaar 2017 al vaststonden of dat het ging om regelingen die een open einde kennen. De Scholierenvergoeding 2017 – 2018 bleek de enige omvangrijke regeling waarop het nog mogelijk was om te bezuinigen omdat deze pas halverwege het begrotingsjaar van start ging. Dit betekent dat de keuze om te bezuinigen op de Scholierenvergoeding vooral vanwege pragmatische redenen is ingegeven en niet zozeer om beleidsinhoudelijke redenen. Omdat redelijkerwijs verondersteld mag worden dat deze bezuiniging een negatief effect heeft op de impact van de kindregelingen adviseren wij deze bezuiniging te heroverwegen en deze niet zonder meer op grond van uitsluitend pragmatische redenen te handhaven.

Aanbeveling 2: Onderzoek of de PC-regeling voldoende aansluit op het ICT-gebruik in het onderwijs door scholen

De verstrekte laptops van de PC-regeling moeten om impact te hebben daadwerkelijk voorzien in een behoefte van kinderen uit minimagezinnen en scholen. Bij de beleidsvorming van het armoedebeleid wordt onder andere gebruik gemaakt van een netwerk van maatschappelijke partners, echter in dit netwerk zijn de scholen niet opgenomen. Het is daarom essentieel om bij nader onderzoek nadrukkelijk de kennis en ervaringen van scholen te betrekken en na te gaan in welke vorm de PC-regeling het meest effectief zou zijn.

Het gebruik van de PC-regeling is in deze collegeperiode toegenomen van 2.020 verstrekte laptops per jaar in 2014 naar 2.556 in 2016. Ook zal de PC-regeling worden uitgebreid naar gezinnen met kinderen in de laatste jaren van het primair onderwijs. In tegenstelling tot de andere kindregelingen is de impact van de PC-regeling echter minder overtuigend. Kinderen en ouders waarderen weliswaar de door de gemeente verstrekte laptops, maar er zijn verschillende signalen die wijzen op een mogelijk beperkte impact van deze regeling. Zo blijkt dat bij verreweg de meeste minimagezinnen al één of meer laptops, PC’s of tablets aanwezig zijn (daarbij past wel de kanttekening dat niet bekend is hoe oud deze apparatuur is). In ongeveer een kwart van de minimagezinnen is men voor de ICT-voorziening afhankelijk van de door de gemeente verstrekte laptop. Daarbij komt dat de door ons gesproken professionals die werkzaam zijn bij scholen daarnaast sceptisch zijn over de toegevoegde waarde van de PC-regeling. Zij wijzen onder meer op de aanwezige ICT-voorzieningen op de scholen en signaleren dat kinderen effectiever op school kunnen studeren dan thuis. Ook hebben wij een voorbeeld gehoord waarbij de school een iPad vereiste en het gezin hierdoor gedwongen was deze aan te schaffen naast de door de gemeente verstrekte laptop. Op grond van deze bevindingen signaleren wij dat het nog onvoldoende duidelijk is of de PC-regeling werkt en dat, in het bijzonder, nader onderzocht moet worden of de PC-regeling goed aansluit op het onderwijs en het gebruik van ICT op scholen.

Aanbeveling 3: Onderzoek op welke wijze de gemeente diplomazwemmen door kinderen uit minimagezinnen beter kan ondersteunen

De huidige voorzieningen van het armoedebeleid dragen bij aan de kosten van diplomazwemmen door kinderen uit minimagezinnen, maar deze bijdrage is niet toereikend. Kinderen moeten hierdoor hun zwemlessen onderbreken voordat ze een diploma hebben gehaald en ouders (of scholen) worden gedwongen allerlei creatieve oplossingen te vinden. Wij adviseren na te gaan of door aanpassingen in de huidige voorzieningen of door een nieuwe voorziening in het leven te roepen minimagezinnen beter kunnen worden ondersteund.

Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd met ouders en kinderen uit minimagezinnen en professionals wordt duidelijk dat er een knelpunt is ten aanzien van het leren zwemmen. Leren zwemmen is vanzelfsprekend erg belangrijk, maar ook erg kostbaar. Minimagezinnen maken gebruik van verschillende voorzieningen om de zwemlessen te kunnen betalen. Een belangrijke voorziening hierbij is het Jeugdsportfonds. De stijging in het gebruik van het Jeugdsportfonds hangt hiermee ook sterk samen: dit is inmiddels de meest voorkomende activiteit die door het fonds wordt ondersteund. De bijdragen die gezinnen ontvangen van het Jeugdsportfonds is echter onvoldoende om te leren zwemmen. Kinderen moeten na ongeveer een half jaar stoppen met zwemlessen voordat ze een diploma hebben gehaald. Ouders (maar ook scholen) moeten vervolgens op zoek naar allerlei creatieve oplossingen om te zorgen dat deze kinderen alsnog het zwemdiploma behalen. In één geval hebben we zelfs gehoord dat het regelmatig voorkomt dat kinderen bij aanvang van de middelbare school nog niet voldoende kunnen zwemmen. Vanwege de door ons gesignaleerde problemen bij het diplomazwemmen adviseren wij te onderzoeken of de gemeente deze belangrijke activiteit voor kinderen uit minimagezinnen beter kan ondersteunen.

Meer grip op het armoedebeleid

Hoewel we over het algemeen positief zijn over de impact van de kindregelingen signaleren wij bij de effecten van de intensivering van het armoedebeleid onduidelijkheden en tegenvallers. Zo is onbekend in hoeverre minimahuishoudens met een inkomen tussen 110% en 120% WSM gebruik maken van regelingen en valt de financiële intensivering aanzienlijk lager uit dan beoogd. Deze onduidelijkheden en tegenvallers zijn naar onze mening het gevolg van een gebrek aan grip op het armoedebeleid. Gebrek aan overzicht en inzicht leidt tot gefragmenteerde beleidsvorming en moeilijk voorspelbare budgettaire effecten. Uiteindelijk mondt dit uit in beleid dat een sterk ‘ad hoc’ karakter heeft en, in het geval van de bezuiniging op de Scholierenvergoeding, een besluit dat een averechts effect heeft op de impact van het armoedebeleid. Om de grip op het armoedebeleid te verbeteren doen wij 3 aanbevelingen.

Aanbeveling 4: Zorg voor een regisseur die overzicht houdt, samenhang bewaakt en knelpunten signaleert

De huidige armoederegisseur heeft de opdracht gekregen het bereik van de armoedevoorzieningen te verhogen en de gebiedsgerichte armoedeaanpak van de stadsdelen aan te jagen. Wij pleiten voor een regisseur die zich richt op het volgen van het geheel van het armoedebeleid en die daardoor in staat is over de schotten van de ambtelijke organisatie heen te kijken en zo de samenhang van alle verschillende onderdelen kan bewaken en knelpunten kan signaleren.

Binnen de gemeente bestaat geen totaaloverzicht van alle armoedevoorzieningen en budgetten. Ook de ontwikkeling van het armoedebeleid zelf is niet volledig dekkend. Zo beslaat het Aanvalsplan armoede ongeveer 70% van het armoedebeleid (nog afgezien van de activiteiten van de stadsdelen) en geeft ook de recente Brede integrale afweging armoedeinstrumenten geen volledig beeld. Een gebrek aan overzicht betekent dat de uitgangssituatie onvoldoende bekend is bij het ontwikkelen van nieuw beleid en het doorvoeren van beleidswijzigingen. Het gebrek aan inzicht in de uitgangssituatie bij de intensivering van het armoedebeleid verklaart naar onze mening dat de financiële intensivering van het armoedebeleid aanzienlijk lager uitvalt dan beoogd, omdat effecten van het herschikken van bestaande budgetten en het compenseren van vervallen rijksregelingen niet goed in beeld waren en omdat er geen rekening was gehouden met gemeentebrede bezuinigingen en wegvallende incidentele middelen. De ontwikkeling van de Kwijtscheldingen (de financieel meest omvangrijke armoedevoorziening) was in het geheel niet in beeld.

Bij het armoedebeleid zijn diverse gemeentelijke rve’s (resultaat verantwoordelijke eenheden) betrokken die ook nog eens behoren tot verschillende gemeentelijke clusters. Wij constateren dat de informatievoorziening en beleidsontwikkeling deze hiërarchische structuur van de ambtelijke organisatie onvoldoende ontstijgt waardoor een gebrek aan overzicht en inzicht ontstaat. Er is geen gemeentelijke organisatie of functionaris verantwoordelijk voor het bewaken van het geheel van het armoedebeleid. De oplossing hiervoor ligt echter niet noodzakelijkerwijs in een verdere concentratie van het armoedebeleid bij de rve’s Werk, Inkomen en Participatie (hierna: WPI). Het armoedebeleid raakt alle aspecten van de levens van minima. Dit betekent dat het armoedebeleid per definitie altijd raakvlakken zal hebben met andere beleidsvelden zoals sport, onderwijs of zorg (en afhankelijkheden zal kennen). Het optuigen van een organisatorische entiteit die dusdanig omvattend is dat al deze raakvlakken en afhankelijkheden verdwijnen lijkt ons niet realistisch. Dit neemt echter niet weg dat het belangrijk is dat de huidige schotten tussen de verschillende ambtelijke organisaties die overzicht en inzicht in de weg staan worden weggenomen. Het aanstellen van een functionaris die, los van ambtelijke hiërarchie en structuur, tot taak heeft het armoedebeleid te volgen, de samenhang bewaakt en knelpunten signaleert kan hiervoor de oplossing zijn. Wij pleiten daarom voor een regisseur voor het armoedebeleid die hiertoe expliciet de opdracht krijgt.

Aanbeveling 5: Houd informatie over de hoogte van het inkomen van gebruikers van minimavoorzieningen bij

Bij het toekennen van armoedevoorzieningen wordt getoetst op de hoogte van het inkomen en vermogen van de aanvrager. Deze informatie wordt echter niet geregistreerd, waardoor er nu geen inzicht is in hoeverre de nieuwe doelgroep van minima met een inkomen tussen 110% en 120% WSM gebruik maakt van de armoedevoorzieningen. Als deze informatie niet wordt bijgehouden (al is het maar in algemene inkomensbandbreedtes in plaats van het specifieke inkomen) wordt dit pas over enkele jaren inzichtelijk als de benodigde landelijke informatie over inkomen en vermogen beschikbaar komt.

Een belangrijke vraag bij het armoedebeleid is gericht op het bereik: in hoeverre helpen we iedereen die in aanmerking komt voor hulp? Een terugkerend probleem bij de beantwoording van deze vraag is de slechte beschikbaarheid van informatie over inkomen (en vermogen) van Amsterdamse minima. De gemeente is hiervoor afhankelijk van landelijke bestanden over inkomen en vermogen die met grote vertraging beschikbaar komen. Dit is de reden dat op dit moment de meest recente informatie over het bereik van armoedevoorzieningen betrekking heeft op 2014. Deze problematiek neemt niet weg dat de gemeente wel in staat zou moeten zijn om inzicht te geven in (inkomens)kenmerken van de gebruikers van armoedevoorzieningen: wie krijgt er hulp? Deze informatie geeft niet het volledige beeld van het gerealiseerde bereik weer, maar maakt het wel mogelijk een betere en meer actuele inschatting hiervan te maken. Zo zou informatie over de hoogte van het inkomen van gebruikers van armoedevoorzieningen nu al waardevolle inzichten geven in de mate waarin het college erin is geslaagd de uitbreiding van de doelgroep naar minima met een inkomen tussen 110% en 120% WSM te realiseren en kan het worden gebruikt om het armoedebeleid desgewenst bij te sturen.

De gemeente beschikt echter niet over informatie over het inkomen van gebruikers van de armoedevoorzieningen. Hier wordt bij de aanvraag en toekenning van voorzieningen weliswaar op getoetst, maar het inkomen wordt niet vastgelegd zodat het later zou kunnen worden geanalyseerd. Opvallend is dat bij navraag de ambtelijke organisatie ook niet de noodzaak zag van het bijhouden van deze informatie, aangezien het geen sturingsinformatie zou opleveren.i Het resultaat hiervan is dat om na te gaan in hoeverre het college is geslaagd in het bereiken van minima met een inkomen tussen 110% en 120% WSM eerst de landelijke informatie over inkomen en vermogen moet worden afgewacht. Deze informatie zal waarschijnlijk pas over enkele jaren beschikbaar komen. Vanwege het belang van deze informatie voor het inzicht in het bereik van armoedevoorzieningen, voor het bijsturen van het armoedebeleid en voor het kunnen volgen van de prestaties van het college adviseren wij systematisch informatie over het inkomen van gebruikers van armoedevoorzieningen bij te houden.

Aanbeveling 6: Onderzoek in hoeverre uitkomsten bestandsvergelijking het gevolg zijn van onrechtmatig verstrekte armoedevoorzieningen

Uit vergelijking van gebruikersbestanden van armoedevoorzieningen met landelijke bestanden met informatie over inkomen en vermogen blijkt dat er bij een groot deel van de gebruikers sprake zou zijn van een te hoog inkomen en / of vermogen. Het is nog niet onderzocht en daarom ook onduidelijk in hoeverre deze verschillen daadwerkelijk wijzen op onrechtmatig verstrekte armoedevoorzieningen en in hoeverre deze problemen op dit moment nog actueel zijn.

Grip op het armoedebeleid vereist ook grip op de rechtmatige uitvoering van de verschillende armoedevoorzieningen. In dit onderzoek hebben we de uitvoering hiervan niet diepgaand onderzocht, maar hebben we ons vooral gericht op het in beeld brengen van de impact van het armoedebeleid. Hierbij deden wij echter een bevinding die wijst op mogelijk onrechtmatige verstrekkingen van armoedevoorzieningen. Voor dit onderzoek zijn namelijk gebruikersbestanden van armoedevoorzieningen vergeleken met landelijke informatie over inkomen en vermogen. Vanwege de beperkte beschikbaarheid van de benodigde landelijke informatie is de vergelijking uitgevoerd op basis van gebruik in 2014. Bij deze vergelijking bleek dat een groot deel van de gebruikers op grond van deze landelijke informatie een te hoog inkomen en / of vermogen had om in aanmerking te komen voor de armoedevoorzieningen. De omvang hiervan liep op tot wel 23% van alle gebruikers in het geval van de Stadspas (en varieerde verder tussen de 8% en 20% bij andere regelingen, bekijk tabel 10.2).i

In reactie op deze bevinding heeft WPI aangegeven dat nadat in 2013 onrechtmatigheden waren geconstateerd bij het verstrekken van armoedevoorzieningen, er al diverse aanscherpingen zijn doorgevoerd. Het is dan ook de verwachting van WPI dat het door ons geconstateerde verschil tussen gebruikersbestanden en landelijke informatie over inkomen en vermogen een gedateerd beeld oplevert van de omvang van mogelijk onrechtmatig verstrekte armoedevoorzieningen. Aan deze verwachting licht echter geen nadere analyse ten grondslag, ondanks dat de door ons geconstateerde verschillen al bij het opstellen van de Armoedemonitor 2014 (in 2015) voor het eerst zichtbaar werden bij de ambtelijke organisatie is er geen nader onderzoek gedaan. Hierdoor is op dit moment niet bekend in hoeverre hier daadwerkelijk sprake is geweest van onrechtmatige verstrekkingen en in hoeverre deze problemen zich nog steeds voordoen. Om deze reden adviseren wij dit nu alsnog te onderzoeken.

Effecten van grote beleidswijzigingen

In dit onderzoek zijn wij achteraf op verzoek van de gemeenteraad nagegaan wat het effect van de intensivering van het armoedebeleid is geweest. Een dergelijk onderzoek achteraf kent beperkingen als de hiervoor benodigde informatie in de praktijk niet altijd beschikbaar blijkt te zijn. Dit doet zich voor als bij de start van het doorvoeren van een beleidswijziging niet of onvoldoende is nagedacht over het onderzoeken van de effecten en welke informatie hiervoor noodzakelijk is. Om te bevorderen dat de gemeente beter en sneller inzicht heeft in de effecten van grote beleidswijzigingen doen wij één aanbeveling.

Aanbeveling 7: Maak bij grote beleidswijzigingen een plan voor het volgen en onderzoeken van effecten

Om beter en sneller inzicht te krijgen in effecten van beleidswijzigingen moet vooraf al worden nagedacht over hoe deze effecten worden gevolgd en onderzocht. Dit vereist dat bij grote beleidswijzigingen hiervoor al vooraf minimaal een plan wordt gemaakt. Dit plan moet ingaan op de benodigde informatie om de effectiviteit van de beleidswijziging te kunnen bepalen. Bijvoorbeeld door het organiseren van een nulmeting of door te bepalen welke informatie bij de uitvoering van het beleid moet worden vastgelegd. Indien nodig moet voor de uitvoering van het plan ook voldoende budget en capaciteit worden ingeruimd.

Het aanpakken van de armoede in Amsterdam is een ‘topprioriteit’ van het huidige college en is uitgemond in de intensivering van het armoedebeleid. Deze intensivering is omvangrijk: het was de bedoeling om over vier jaar verspreid € 92 miljoen meer te besteden aan armoedebestrijding. Ondanks dat het gebruik van de armoedevoorzieningen al uitgebreid wordt gemonitord (en ook meer recent voor specifieke regelingen is onderzocht), ontbreekt het aan informatie over effecten. Vooraf blijkt onvoldoende te zijn nagedacht over hoe het effect van deze intensivering inzichtelijk zou kunnen worden gemaakt en welke informatie nodig is. Zo had gekozen kunnen worden om een nulmeting te houden of om een groep van minimahuishoudens over meerdere jaren te volgen. Dit soort informatie is echter niet verzameld en was niet beschikbaar voor dit onderzoek.

Achteraf, nu de gemeenteraad terecht vraagt om dit inzicht, is het daardoor moeilijk om de effectiviteit van deze grote beleidswijziging te onderzoeken. Het is immers onmogelijk om achteraf nog een nulmeting uit te voeren of invloed uit te oefenen op welke informatie over het beleid wordt verzameld. Simpel gezegd: door pas achteraf aan de slag te gaan met de vraag welke informatie nodig is, wordt het moeilijker om goed onderzoek te doen naar de effectiviteit van beleidswijzigingen. Om deze reden pleiten wij ervoor dat bij grote beleidswijzigingen, zoals de intensivering van het armoedebeleid in deze collegeperiode, vooraf al een plan wordt gemaakt voor het volgen en onderzoeken van de effecten.

Reactie college B en W

De rekenkamer heeft het conceptrapport op 12 oktober 2017 aan het college voorgelegd voor een bestuurlijke reactie. Het college heeft op 1 november 2017 gereageerd. De bestuurlijke reactie van het college is hieronder integraal weergegeven.

Wij danken u hartelijk voor het rapport en de aanbevelingen. In uw rapport constateert u dat de minimaregelingen een positief effect hebben op de kansen van kinderen en dat de extra middelen in deze collegeperiode daarmee de impact hebben vergroot. Het college is verheugd over deze constatering. De geconstateerde impact van de Stadspas gecombineerd met de Scholierenvergoeding is met 13% opvallend hoog.

In deze bestuurlijke reactie gaan we nader in op uw conclusies en aanbevelingen. Wij zullen daartoe eerst ingaan op de hoofdconclusies van uw rapport om daarna de aanbevelingen te behandelen.

Hoofdconclusies

U stelt in uw eerste hoofdconclusie dat de financiële intensivering van het armoedebeleid in deze bestuursperiode slechts gedeeltelijk terecht is gekomen in de portemonnee van Amsterdamse minima. De keuze die het college heeft gemaakt bij ons aantreden om het armoedebeleid te intensiveren is niet gemaakt in een vacuüm maar werd beïnvloed door beleidswijzigingen en bezuinigingen van het Rijk. Het college heeft de (financiële) achteruitgang van minima in Amsterdam gecompenseerd en hun positie waar mogelijk verbeterd.

Het college stelt met de Rekenkamer vast dat de positie van minima in Amsterdam door meer wordt bepaald dan alleen het armoedebeleid. Zo is de beschikbaarheid van een betaalbare woning van groot belang. Daarnaast heeft bijvoorbeeld de kwaliteit van het onderwijs zeer veel invloed op de toekomstige kansen en mogelijkheden van kinderen. In die zin is het verstandig om het beleid integraal te bekijken en is de afgelopen periode conform het Aanvalsplan Armoede het beleid meer in samenhang met andere beleidsterreinen in het sociaal domein ontwikkeld. i

Het college constateert dat de door de Rekenkamer gemaakte rekensom betreffende de financiële intensivering van het beleid niet helemaal recht doet aan de werkelijkheid.

Ten eerste bevreemdt het college het dat de eenmalige koopkrachtbijdrage vanuit het Rijk en vervolgens het wegvallen van die bijdrage in de rekensom wordt meegenomen. Deze daling ligt buiten de invloedsfeer van het college.

Ten tweede corrigeert de Rekenkamer de uitgaven aan armoede met 1,9 miljoen euro als gevolg een scherpere uitvoering van de kwijtschelding van gemeentebelastingen tussen 2014 en 2016. Het college wil allereerst opmerken dat de kwijtschelding van gemeentebelastingen niet in het armoedebeleid zit omdat we de kwijtschelding beschouwen als een solidariteitsheffing. In een meerjarenvergelijking van de armoedebegroting zouden de uitgaven voor kwijtschelding van de gemeentebelasting dan ook buiten beschouwing moeten blijven. De daling van 1,9 miljoen euro waar de Rekenkamer voor corrigeert is het gevolg van de scherpere uitvoering van het kwijtscheldingsbeleid naar aanleiding van het ACAM rapport uit 2014. De Auditdienst  ACAM constateerde in dit rapport dat de groep die kwijtschelding ontving groter was dan de groep rechthebbenden. Tot 2015 paste Amsterdam een verruimde vermogensnorm toe bij de behandeling van kwijtscheldingsverzoeken. De verruimde norm voldeed niet aan de wet en is per 1 januari 2015 afgeschaft. De Gemeenteraad is over deze aanscherping op 22 mei 2014 per brief geïnformeerd. De stelling dat deze groep door de aanscherping 1,9 miljoen euro minder heeft ontvangen is in de ogen van het college dan ook feitelijk onjuist.

Ten derde heeft het college op diverse momenten besloten om een deel van het budget te gebruiken voor extra uitgaven ter verbetering van de schuldhulpverlening in de stad. Het klopt dat dit geld niet direct in de portemonnee van Amsterdamse minima terecht is gekomen. Het beleid heeft wél tot een effectievere aanpak van de schuldhulpverlening geleid, zoals u kunt nalezen in de jaarrapportage van het programma Schuldhulpverlening 2016 ‘Sterker door samenwerking’. Van deze effectievere aanpak hebben vooral ook minima meegeprofiteerd.

Het college heeft de raad in 2015 uitgebreid geïnformeerd over de toen ontstane onderbesteding en heeft toen ook een pakket aan maatregelen gepresenteerd om de onderuitputting tegen te gaan. We zien dat deze maatregelen effect sorteren. Zo laat de Monitor Minimavoorzieningen vanaf 2016 een structurele groei zien van het absolute aantal voorzieningen dat wordt toegekend. Dat heeft ertoe geleid dat het beschikbare budget in 2016 volledig is uitgeput.

In zijn tweede hoofdconclusie stelt de Rekenkamer dat de Stadspas en de Scholierenvergoeding een gezamenlijke impact hebben van 13%. Voor de PC-regeling kan de Rekenkamer deze impact niet vinden. Wij gaan daar bij de desbetreffende aanbeveling verder op in.

De derde hoofdconclusie betreft de Scholierenvergoeding. Ook daar gaan we bij de aanbevelingen uitgebreid op in.

Aanbevelingen

 1. Heroverweeg de bezuiniging op de Scholierenvergoeding
Het college is verheugd over de door u geconstateerde impact van deze voorziening. Het financieel ondersteunen van ouders met schoolgaande kinderen is de kern van ons collegebeleid. De Scholierenvergoeding is in het schooljaar 2015/2016 voor basisschoolleerlingen verhoogd van  € 225,- naar € 375,- en voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en mbo van € 350,- naar € 499,-. Deze verhoging is voor het schooljaar 2016/2017 teruggedraaid naar € 244,- voor leerlingen in het primair onderwijs en € 325,- voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en mbo. Het college stelt vast dat de huidige omvang van de Scholierenvergoeding even groot is als in door de Rekenkamer onderzochte periode (2010-2012). Het ligt in de lijn der verwachtingen dat de gevonden impact ook nu even groot zal zijn. 

De discussie of het beter is om mensen geld te geven of juist ondersteuning in natura is een langlopende en telkens terugkerende in het sociaal beleid. In 2016 hebben de raad en het college bewust gekozen voor een beweging richting meer in natura ondersteuningen. i Dit naar aanleiding van het advies van de Kinderombudsman waarin hij stelt dat: “Gemeenten wordt aanbevolen een kindpakket samen te stellen, waarvan de onderdelen rechtstreeks ten goede komen aan kinderen.”

De aanbeveling van de Rekenkamer is aan dit advies tegengesteld het college laat de keuze aangaande deze aanbeveling dan ook bewust aan de raad.

2. Onderzoek of de PC-regeling voldoende aansluit op het ICT-gebruik in het onderwijs door scholen.
Het college neemt deze aanbeveling over. Ook het college vindt het belangrijk dat deze regeling goed aansluit bij de eisen van het onderwijs. Daarom heeft het college afgelopen jaar de PC-regeling zodanig aangepast dat de doelgroep is vergroot en dat de ouders meer vrijheid hebben in de keuze voor een device. We constateerden onder andere op basis van het klanttevredenheidsonderzoek van OIS (maart 2017) naar de PC-regeling dat een deel van de gebruikers behoefte heeft aan een andere device omdat op school bijvoorbeeld wordt gewerkt met een tablet. Met de aanpassing van de PC-regeling van mei 2017 is het college van mening dat een belangrijke stap is gezet in het meer laten aansluiten van de PC-regeling op het ICT-gebruik in het onderwijs. De aanbeveling van de Rekenkamer ziet het college dan ook als een verdere aansporing om de PC-regeling voortdurend te verbeteren.

3. Onderzoek op welke wijze de gemeente diplomazwemmen door kinderen uit minimagezinnen beter kan ondersteunen.
De aanbeveling om onderzoek te doen op welke wijze de gemeente diplomazwemmen door kinderen uit minimagezinnen beter kan ondersteunen volgt het college op. Sport en Onderwijs werken daar samen aan. Er is gestart met een inhaalslag om het slagingspercentage diplomazwemmen omhoog te krijgen. De gemeente heeft zichzelf als target gesteld dat 95% van de kinderen geslaagd is voor diplomazwemmen als zij van de basisschool af komen. Die inhaalslag speelt in Noord, Nieuw-West en Zuidoost.

De Rekenkamer maakt een kanttekening dat de voorzieningen voor diplomazwemmen (zoals het Jeugdsportfonds) voor minima vaak niet toereikend zijn. Ouders zoeken zelf oplossingen (bijvoorbeeld door middel van declareren via de Scholierenvergoeding). Dat laatste is overigens toegestaan. Het college denkt dat er niet zo zeer een tekort aan middelen is, maar dat het voor ouders onduidelijk is welke mogelijkheden er allemaal zijn om kinderen hun zwemdiploma te laten halen en hoe je die vergoed kan krijgen (Scholierenvergoeding, JSF, SINA).

4. Zorg voor een regisseur die overzicht houdt, samenhang bewaakt en knelpunten signaleert
Voor het college is een integrale aanpak van groot belang. Daarom heeft het college er bewust voor gekozen het meedoen van minima niet alleen te faciliteren binnen de begroting van armoede maar ook vanuit de begrotingen Sport, Onderwijs, Wonen en Zorg. Deze integrale aanpak zorgt ervoor dat de gespecialiseerde kennis en kunde die bestaan binnen de verschillende onderdelen van de gemeente optimaal worden benut. De afgelopen periode zijn dan ook in samenspraak met deze beleidsterreinen verschillende instrumenten doorontwikkeld.

Het college erkent het belang van het hebben van goed overzicht en heeft in dit verband deze periode belangrijke stappen gezet in het verbeteren van de beleidsmonitoring. Zo rapporteert het college bijvoorbeeld per kwartaal aan de raad middels de Monitor Minimavoorziening over het bereik en gebruik van de armoedevoorzieningen. Het is de verantwoordelijkheid van de Rve Inkomen om het overzicht te bewaken en daarin goed te voorzien. Het college acht het niet verstandig om het eigenaarschap daarvan buiten de Rve te beleggen. Het college neemt deze aanbeveling niet over.

5. Houd informatie over de hoogte van het inkomen van gebruikers van voorzieningen bij.
Het college neemt deze aanbeveling over. Sinds april 2017 is een start gemaakt met het vastleggen van inkomenscategorieën van gebruikers van minimavoorzieningen. De komende tijd wil het college eerst door middel van steekproeven onderzoeken wat de kwaliteit is van deze registratie, voordat er conclusies getrokken kunnen worden en processen aangepast gaan worden.

6. Onderzoek in hoeverre uitkomsten bestandsvergelijking het gevolg zijn van onrechtmatig verstrekte armoedevoorzieningen
Rechtmatig toekennen van voorzieningen is een belangrijke voorwaarde voor draagvlak voor diezelfde voorzieningen. Het college laat de rechtmatigheid van toekenningen daarom regelmatig toetsen. In 2014 heeft WPI een uitgebreide controle uitgevoerd en maatregelen genomen ter verscherping van de rechtmatigheid. Interne en accountantscontroles laten sindsdien geen substantiële onrechtmatigheid meer zien. Het verschil met het CBS-bestand is samen met OIS al geruime tijd onderwerp van analyse en daar zijn sinds 2015 verbeterslagen op gemaakt, bijvoorbeeld in het afstemmen van definities waardoor meer secuur het bereik kan worden gemeten. Het nader onderzoeken van de verschillen die ontstaan bij de koppeling van bestanden tussen CBS en de data van WPI (via OIS) is één van de concrete acties geweest uit het Actieplan Verhogen Bereik. De Rekenkamer beveelt aan door te gaan met deze nadere analyses en verbeteringen. Deze aanbeveling neemt het college over.

7. Maak bij grote beleidswijzigingen een plan voor het volgen en onderzoeken van effecten
Het college neemt de aanbeveling over. Het college deelt de mening van de Rekenkamer dat het volgen en onderzoeken van effecten belangrijk is. Tot nu toe is gekozen voor het meten van gebruik en bereik op outputniveau. Voor veel van de voorzieningen geldt dat gebruik gelijk staat aan meedoen in de maatschappij (neem deelname aan sportclubs, diplomazwemmen, activiteiten Stadspas). Het college is van mening dat dit belangrijke indicatoren zijn voor impact en effect en ziet de positieve resultaten op outputniveau als een belangrijke indicatie dat minima meer zijn gaan meedoen. Tegelijkertijd deelt het college uw mening dat het interessant is om te onderzoeken wat de deelname aan de activiteiten zou zijn geweest als de regelingen er niet waren. Het college nodigt de Rekenkamer van harte uit om mee te denken over kosteneffectieve wijzen om effect te meten.

Gelijktijdig met dit rapport verschijnt ook het onderzoek Minima-effect rapportage Gemeente Amsterdam 2017 van het Nibud waarin op verzoek van het college de armoedeval nader wordt onderzocht en de Armoedemonitor 2016 van OIS inclusief Monitor Minimavoorzieningen eerste helft 2017. Het college gaat in de brief ‘De doorontwikkeling van het Amsterdams armoedebeleid; een integrale reactie op vier rapporten over het armoedebeleid’ mede op basis van deze onderzoeken nader in op de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan het armoedebeleid, de doorontwikkeling van het beleid die de afgelopen periode in gang is gezet en de opgave waar we nog voor staan. Deze stukken worden geagendeerd voor de raadscommissie Werk en Economie van 6 december 2017.

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer bedankt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) voor de reactie op dit rapport. In de reactie geeft het college aan vijf van de zeven aanbevelingen uit dit rapport over te nemen. Het college gaat nader onderzoek doen naar de PC-regeling en het diploma zwemmen, en mogelijk onrechtmatige verstrekkingen. Verder wordt de hoogte van het inkomen van gebruikers van voorzieningen vastgelegd in inkomenscategorieën en is het college het eens met de aanbeveling om bij grote beleidswijzingen vooraf een plan op te stellen om de effecten van het beleid te volgen.

Het college neemt twee aanbevelingen niet over. Het betreft aanbeveling 1: Heroverweeg de bezuinigingen op de Scholierenvergoeding en aanbeveling 4: Zorg voor een regisseur die overzicht houdt, samenhang bewaakt en knelpunten signaleert. Daarnaast is het college van mening dat onze opstelling van "de financiële intensivering van het armoedebeleid niet helemaal recht doet aan de werkelijkheid". In ons nawoord gaan we eerst in op de financiële intensivering en daarna op de aanbevelingen die niet door het college zijn overgenomen.

Financiële intensivering
We constateren dat het college het eens is met de cijfers die wij in de financiële opstellingen voor 2014, 2015 en 2016 gebruiken. Ze zijn bij het feitelijk wederhoor ook niet weersproken. Het college vindt echter dat onze rekensom over de financiële intensivering niet helemaal recht doet aan de werkelijkheid. Wij zien dit als een verschil in perspectief dat wordt gehanteerd. Het perspectief van het college is de wijze waarop de gemeente het budget heeft ingezet. Wij hebben geprobeerd na te gaan wat de intensivering nu concreet heeft betekend voor de minima. Het standpunt van het college is behalve op een ander perspectief, ook deels gebaseerd op de mening van het college dat er een correctie nodig is bij onze opstelling. Hierna gaan we eerst in op het verschil in perspectief en daarna op het meningsverschil over de noodzaak van een correctie.

Verschil in perspectief: budget versus het effect op de portemonnee van minima
Ons onderzoek richt zich in lijn met het verzoek van de gemeenteraad op de impact van het nieuwe armoedebeleid. Dan moet eerst de vraag worden beantwoord wat het nieuwe armoedebeleid feitelijk voor minima in financiële zin heeft betekend. Om die vraag te kunnen beantwoorden moeten alle veranderingen die in 2015 in het maatregelenpakket zijn doorgevoerd, worden meegenomen. Ook de veranderingen die een negatief effect hebben gehad op de portemonnee van de minima. Want als er veel voorzieningen wegvallen kan in het meest extreme geval de situatie ontstaan dat de minima er, ondanks de extra investeringen van de gemeente in het armoedebeleid, per saldo niet veel mee opschieten en dan valt ook niet te verwachten dat er grote effecten met het nieuwe beleid worden bereikt.

In het onderzoek is daarom nagegaan wat de minima van de extra door de gemeente ingezette middelen hebben gemerkt. Het beeld dat ontstaat valt tegen. In vergelijking met 2014 hebben minimagezinnen er in 2015 in totaal € 4 miljoen extra bijgekregen en in vergelijking met 2016 € 12 miljoen. De verklaringen hiervoor zijn divers. Het komt door zaken zoals wegvallende gemeentelijke en rijksregelingen, de herschikking van budgetten en onderbesteding. Maar ook gemeentelijke bezuinigingen en aangescherpte rechtmatigheidscontroles vormen hiervoor een verklaring.

Om de financiële effecten van de intensivering in 2015 en 2016 op minima ten opzichte van 2014 te analyseren hebben wij hebben ook de eenmalige bijdrage van het Rijk in 2014 in onze rekensom betrokken. Het college is daarover verbaasd omdat het wegvallen van de regeling buiten de invloedsfeer van het college ligt. Wij bestrijden dit laatste niet, maar voor minimahuishoudens is het ook niet relevant. Als we willen nagaan wat de intensiveringen in 2015 en 2016 in vergelijking met 2014 hebben betekend voor de portemonnee van de minima dan mag die eenmalige bijdrage niet worden genegeerd.

Het college stelt daarnaast dat de uitgaven aan Kwijtscheldingen ten onrechte in de financiële opstelling is meegenomen, omdat het geen onderdeel uitmaakt van het armoedebeleid. Ook hier geldt weer dat het voor minima niet uitmaakt via welke rve van de gemeente ze worden ondersteund en hoe de financiering van de Kwijtscheldingen is geregeld. De Kwijtscheldingen vormen een belangrijke armoedevoorziening die minima een voordeel van honderden euro's per jaar kunnen opleveren.

Tot slot geeft het college aan dat een deel van de middelen voor armoedevoorzieningen zijn overgeheveld naar de schuldhulpverlening en erkent dat dit betekent dat er minder geld direct in de portemonnee van minimagezinnen terecht is gekomen. We zien dit als één van de verklaringen voor het feit dat de intensivering van € 21 miljoen de financiële positie van de minima maar in beperkte mate heeft versterkt.

Correctie of verklaring
Het college stelt dat een daling van de Kwijtscheldingen met € 1,9 miljoen ten onrechte is opgenomen in onze financiële opstelling. Het argument is dat deze daling het gevolg is van een aangescherpte uitvoering om de rechtmatigheid te verbeteren. Wij beschouwen dit als een verklaring voor een deel van het door ons geconstateerde verschil tussen de beoogde intensivering en de extra middelen die daadwerkelijk bij de Amsterdamse minima terecht zijn gekomen en hebben deze verklaring ook benoemd in onze conclusies. 
Het uitgangspunt voor onze financiële opstelling is het bepalen van de financiële omvang van de middelen die via de armoedevoorzieningen in de periode 2014-2016 bij Amsterdamse minima terecht zijn gekomen. Het is een interessante suggestie van het college om ook de ontwikkeling van de (on)rechtmatige verstrekkingen te betrekken in onze financiële opstelling, maar om dit op een zorgvuldige en zuivere manier te kunnen doen is het noodzakelijk alle voorzieningen en niet alleen de Kwijtscheldingen, op deze manier de maat te nemen. Gezien de moeilijkheid om überhaupt een overzicht te krijgen van de financiën die gemoeid zijn met het Amsterdamse armoedebeleid, achten wij een dergelijke verfijning op dit moment niet realistisch. i

Aanbeveling 1: Heroverweeg de bezuiniging op de Scholierenvergoeding
Het college laat de beslissing over deze aanbeveling over aan de gemeenteraad. Zelf is ze van het nut van deze aanbeveling niet overtuigd en voert hier een aantal inhoudelijke argumenten aan. Hierop gaan we hierna in. Voordat we dat doen willen we er op wijzen dat de ambtelijke organisatie ons heeft aangegeven dat er met name op de Scholierenvergoeding is bezuinigd vanwege een dreigende begrotingsoverschrijding in 2017 en omdat het de enige regeling was waar nog gedurende het jaar wat aan kon worden gedaan. Deze constatering bij onze aanbeveling wordt door het college niet weersproken.

Het college wijst er op dat het positieve effect van de Scholierenvergoeding en Stadspas op de schoolprestaties en het feit dat de omvang van het effect is aangetroffen in een periode waarin de Scholierenvergoeding lag op het niveau van 2017. Op zich is deze constatering juist maar het college ziet twee andere belangrijke effecten in het onderzoek over het hoofd. Leerlingen uit bijstandsgezinnen van niet westerse allochtonen afkomst hebben steeds een veel lagere kans om de school succesvol en zonder vertraging te doorlopen dan leerlingen in gezinnen met hoogopgeleide ouders en een hoog inkomen. De situatie van gelijke kansen voor alle leerlingen is dus nog lang niet voor iedereen bereikt.

Op grond van het positieve effect dat we vinden van de Scholierenvergoeding en de financiële intensivering van deze regeling in de jaren 2015 en 2016 trekken we de conclusie dat de impact van deze regeling in de periode 2015-2016 is vergroot. De bezuiniging op de Scholierenvergoeding zorgt er voor dat het additionele positieve effect in 2015 en 2016 mogelijk weer wordt te niet gedaan. Verder hebben we op basis van de declaraties laten zien dat de verhoging van de Scholierenvergoeding in 2015 en 2016 voor een belangrijk deel ten goede kwam aan de leerlingen zelf (schoolspullen, fiets , sportattributen). De bezuiniging zal naar alle waarschijnlijkheid ook weer ten koste gaan van deze posten aangezien ander kostenposten voor school, sport en cultuur zoals schoolgeld, contributie en lesgelden door de tijd redelijk stabiel zijn en er niet makkelijk op kan worden bezuinigd.

Daarnaast wijst het college er op dat er voor gekozen is om de Scholierenvergoeding te vervangen door natura voorzieningen. Dat is een politieke en legitieme keuze. Veel nieuwe regelingen zoals opgenomen in het sportarrangement moeten de komende tijd echter nog worden opgetuigd. De bezuiniging op de Scholierenvergoeding is dus nog niet volledig opgevuld door nieuwe regelingen waar minimagezinnen gebruik van kunnen maken. Daarnaast moet er bij natura voorzieningen goed worden nagedacht over de implementatie; de gemeente is dan immers meer zelf verantwoordelijk voor het bijna altijd noodzakelijke maatwerk. Ons onderzoek laat zien dat de PC-regeling niet goed passend is: het sluit niet altijd aan op het ICT-gebruik in het onderwijs. En de regeling is soms ook overbodig: huishoudens kregen een laptop terwijl er al andere ICT-voorzieningen in huis waren.

Aanbeveling 4: Zorg voor een regisseur die overzicht houdt, samenhang bewaakt en knelpunten signaleert
Het college neemt deze aanbeveling niet over. Daarbij geeft ze aan dat de rve Inkomen de verantwoordelijkheid heeft om het overzicht te bewaken en daarin goed te voorzien. Het college vindt het onverstandig om het eigenaarschap buiten de rve Inkomen te beleggen. Wij pleiten er niet voor om het regisseurschap buiten de rve Inkomen te beleggen. Ook de huidige armoederegisseur functioneert al onder de aansturing van rve directeur inkomen als ambtelijk opdrachtgever. Waar we wel voor pleiten is, in navolging van de Sociaal economische raad, een armoederegisseur met een uitgebreider mandaat en takenpakket.

Advies Sociaal Economische Raad: Een armoederegisseur per gemeente

Sluit
Advies Sociaal Economische Raad: Een armoederegisseur per gemeente

De Sociaal Economische Raad schrijft in haar rapport Opgroeien zonder Armoede (2017) het volgende advies:

"De raad vindt het wenselijk dat er voor de komende kabinetsperiode een armoederegisseur (coördinator) per gemeente (of regio) aanspreekbaar wordt voor het realiseren van de landelijke kwantitatieve doelstellingen vertaald naar lokaal niveau. Gedacht wordt aan een creëren van een coördinatiefunctie van waaruit erop wordt toegezien dat de doelgroep beter wordt bereikt (vooral kinderen van werkende minima), de aanvraagprocedures worden verbeterd, versnippering van het aanbod en dienstverlening wordt tegengegaan en de effectiviteit wordt gemonitord of voorstellen worden gedaan voor het ontwikkelen van nieuwe effectieve werkwijzen. Het gaat de raad er vooral om dat de coördinatie goed wordt geregeld. Alle organisaties betrokken bij de bestrijding van armoede onder kinderen (naast gemeenten, het onderwijs, maatschappelijk middenveld) moeten, met behoud van eigen verantwoordelijkheid, hun activiteiten onderling makkelijk kunnen afstemmen en goed naar elkaar doorverwijzen. Dit zal het niet-gebruik tegengaan en onnodige armoedesituaties of opbouw van schulden verminderen. De Rijksoverheid wordt gevraagd deze coördinatiefunctie te stimuleren en/of financieel te faciliteren."

Ons onderzoek laat zien dat de sterke coördinatiefunctie waar de SER voor pleit ook in Amsterdam nodig is. Bij de gemeente ontbreekt een totaal overzicht van het armoedebeleid. De gevolgen voor minima van de herschikking van gemeentelijke budgetten, de gevolgen van veranderende wetgeving, en wegvallende landelijke incidentele en structurele voorzieningen waren niet goed in beeld. Daarnaast constateren we dat er nog weinig onderzoek is gedaan naar de effectiviteit van het beleid. De tekortkomingen onderstrepen de noodzaak van een regisseur met een uitgebreider takenpakket. Bij grote veranderingen op een beleidsterrein is een tijdelijke versterking van de ambtelijke coördinatiefunctie vaak nuttig. Maar op dit beleidsterrein met zoveel betrokken partijen is een dergelijke functie eigenlijk onmisbaar en misschien ook wel structureel nodig.

Wij zijn dus ondanks de bezwaren van het college nog steeds van mening dat ook de twee niet overgenomen aanbevelingen zinvol zijn en hopen dan ook dat de gemeenteraad de aanbevelingen zal overnemen.

Tot slot
In ons onderzoek concluderen we dat de betekenis van de intensivering in het armoedebeleid voor de portemonnee van de minima tegenvalt. Dat feit is te verklaren. Gedeeltelijk door onderbesteding en gedeeltelijk door andere logische verklaringen. Omdat het voor een deel gaat om wegvallende rijksregelingen zijn het zaken die niet altijd het college zijn aan te rekenen. Wat ons echter vooral erg verwondert, is dat er zowel vanuit het bestuur als vanuit de ambtelijke organisatie geen oog is geweest voor de effecten van wijzigingen in het gemeentelijke en landelijke beleid op de financiële positie van de minima. De ambtelijke organisatie had het overzicht niet paraat. Dit is vooral verbazingwekkend omdat men zich toch moet hebben gerealiseerd dat er in 2015 erg veel veranderde en de financiële consequenties daarvan voor minima direct van invloed kon zijn op de impact van het gemeentelijke armoedebeleid. Het heeft ons heel wat weken onderzoek gekost om de effecten van alle veranderingen voor de minima in beeld te brengen.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Doelen van het armoedebeleid

Inleiding

In dit hoofdstuk geven we een beschrijving van de wijze waarop het Amsterdamse armoedebeleid wordt vormgegeven. Daarnaast inventariseren we de algemene doelen die met het armoedebeleid worden nagestreefd en gaan specifiek in op de doelen die de gemeente met de verschillende kindregelingen wil bereiken. We beantwoorden in dit hoofdstuk de volgende onderzoeksvraag:

Welke doelen worden er met het Amsterdamse armoedebeleid in het algemeen en de kindregelingen in het bijzonder nagestreefd?


Hierna geven we eerst een schets van de wijze waarop in Amsterdam het armoedebeleid wordt vormgegeven. Vervolgens gaan we in op de effecten die de gemeente Amsterdam met haar armoedebeleid in zijn algemeen wil bereiken (paragraaf 8.2). Daarna gaan we in op de doelen die met de zes belangrijkste op kinderen gerichte inkomensondersteunende maatregelen worden nagestreefd (paragraaf 8.3). Samen vormen deze zes maatregelen het Amsterdamse kindpakket. Gemeente Amsterdam, Themanotitie doorontwikkeling Amsterdamse kindpakket, mei 2017. In paragraaf 8.4 gaan we in op de totstandkoming van het Aanvalsplan Armoede. In paragraaf 8.5 geven we een conclusie over de doelen die men met de verschillende kindregelingen wil bereiken.

Armoedebeleid in Amsterdam

De doelen van het armoedebeleid van de gemeente Amsterdam voor de collegeperiode 2014 - 2018 zijn in verschillende documenten vastgelegd. De belangrijkste zijn: Het Coalitieakkoord 2014 - 2018, het Meerjarenbeleidsplan Sociaal 2015 - 2018, het Aanvalsplan Armoede en de begrotingen van 2015, 2016 en 2017. Hieronder geven we een inventarisatie van de doelen die in deze documenten worden genoemd. Deze doelen vormen de bredere context van het armoedebeleid waarvan de kindregelingen een onderdeel vormen. In de volgende hoofdstukken gaan we niet na in hoeverre deze effecten ook daadwerkelijk worden bereikt. Die vraag valt buiten de scope van ons onderzoek.

Het Coalitieakkoord 2014 – 2018

In het Coalitieakkoord voor de periode 2014 - 2018 is het aanpakken van de armoede in Amsterdam als een ‘topprioriteit’ van het beleid geformuleerd. Het college vindt het belangrijk dat alle Amsterdammers volwaardig kunnen meedoen. De ambitie is dat aan het eind van de collegeperiode minder Amsterdammers in armoede leven en dat armoede onder kinderen niet thuishoort in Amsterdam. In het Coalitieakkoord wordt aangekondigd dat voor chronisch zieken en gehandicapten en ouderen de inkomensgrens voor armoedevoorzieningen wordt verhoogd van 110% WSM naar 120% WSM. In november 2014 wordt op voorstel van het college door de gemeenteraad besloten om de inkomensgrens generiek te verhogen tot 120% WSM en niet meer uitsluitend te richten op specifieke doelgroepen. Gemeente Amsterdam, Voordracht raadsvergadering 1109, 19 november 2014; Gemeente Amsterdam, Raadsnotulen, 26 november 2014.

Daarnaast komt er een gratis ID-kaart voor minima. Speciale aandacht is er voor de ondersteuning van kinderen in minima gezinnen. De uitgaven aan het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds worden uitgebreid, evenals de Scholierenvergoeding. Gemeente Amsterdam, Amsterdam is van iedereen. Coalitieakkoord 2014-2018, juni 2014.

Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein 2015 – 2018

Op 1 april 2015 is het beleidsstuk Alle Amsterdammers doen mee. Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein 2015 - 2018 door de gemeenteraad van Amsterdam vastgesteld. In het beleidsplan worden de doelen en ambities uit het Coalitieakkoord 2014 - 2018 verder uitgewerkt. Gemeente Amsterdam, MJBP Sociaal Domein 2015-2018. Onderdeel van de ambitie ‘alle Amsterdammers kunnen volwaardig meedoen en krijgen daarbij waar nodig ondersteuning’ is de inzet van zogenaamde duurzame armoedebestrijding waarbij Amsterdamse minima op verschillende manieren ondersteuning kunnen krijgen variërend van inkomensondersteuning tot de begeleiding naar werk. Gemeente Amsterdam, MJB Sociaal Domein 2015-2018. Als concreet doel is opgenomen:

Minder mensen ervaren financiële belemmeringen om mee te doen in de stad

Binnen dit kader wil het college het armoedebeleid intensiveren en daarbij richt het zich met name op het aanpakken van de kinderarmoede door extra ondersteuning te bieden via de Scholierenvergoeding, de Kindbonnen, het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds. Verder wil het college voorkomen dat de schuldenproblematiek in de stad groter wordt. Gemeente Amsterdam, MJB Sociaal Domein 2015-2018.

Begrotingen 2015 – 2017

De eerste nieuwe begroting die door het huidige college is opgesteld is de begroting van 2015. In de begroting van 2015 zijn twee doelen voor het armoedebeleid van de gemeente Amsterdam opgenomen: Gemeente Amsterdam, Begroting 2014.

  • Amsterdammers zijn maximaal financieel zelfredzaam
  • Amsterdammers ervaren geen (financiële) beperkingen om maatschappelijk te participeren

Het eerste doel richt zich vooral het voorkomen en oplossen van situaties waarin huishoudens te maken hebben met problematische schulden (de schuldhulpverlening). Het doel gericht op de maatschappelijke participatie van Amsterdammers gaat over het realiseren van een zo hoog mogelijk bereik van inkomensondersteunende voorzieningen en in het bijzonder het realiseren van een hoog bereik van de Scholierenvergoeding. Een en ander moet leiden tot een lager percentage mensen met een laag inkomen dat sterk sociaal geïsoleerd is dan in het peiljaar 2012 toen het percentage 22% bedroeg. Gemeente Amsterdam, Begroting 2015.

In de begroting van 2016 is er een derde doel aan het armoedebeleid toegevoegd: Gemeente Amsterdam Begroting 2016.

  • Alle Amsterdamse kinderen hebben gelijke kansen om zich te ontwikkelen

Om dit doel te bereiken wordt ingezet op het vergroten van het bereik van inkomensondersteunende voorzieningen gericht op minimahuishoudens, met als doel dat het percentage huishoudens dat gebruik maakt van tenminste één kindregeling toeneemt ten opzichte van het peiljaar 2013 waarin het percentage 75% was. Gemeente Amsterdam Begroting 2016.

Het Aanvalsplan Armoede

Halverwege 2015 is het Aanvalsplan Armoede door de gemeenteraad vastgesteld. De gemeente beschouwt het aanvalsplan als het overkoepelende beleidsdocument voor het armoedebeleid van de gemeente Amsterdam. Interview, d.d. 7 september 2017, Interview, d.d. 11 september 2017. Het overkoepelende doel van het aanvalsplan is dat Amsterdammers aan de samenleving ‘moeten kunnen meedoen ongeacht de dikte van hun portemonnee’. Daartoe wil het college financiële beperkingen wegnemen. Gemeente Amsterdam, Amsterdam zijn we samen. Aanvalsplan Armoede. Speciale aandacht is er voor kinderen uit minimagezinnen. Het college wil door middel van extra investeringen gelijke kansen voor deze kinderen creëren om te voorkomen dat ‘de huidige minimakinderen de minimavolwassenen van de toekomst zijn’. Gemeente Amsterdam, Amsterdam zijn we samen. Aanvalsplan Armoede. In totaal zijn in het aanvalsplan armoede zeven actielijnen geformuleerd die aan deze doelstellingen invulling moeten geven. Deze actielijnen zijn: Gemeente Amsterdam, Amsterdam zijn we samen. Aanvalsplan Armoede.

1. Meedoen ongeacht de dikte van je portemonnee

2. Kansen voor kinderen

3. Werkende minima

4. Meer financiële armslag voor minima

5. Aanpak van schulden

6. Gezondheid en armoede

7. Betaalbaar wonen

Totstandkoming Aanvalsplan Armoede

Het Aanvalsplan Armoede wordt door de beleidsambtenaren die wij hebben gesproken gezien als het belangrijkste document waarin de visie en uitgangspunten voor het armoedebeleid zijn weergegeven. Vanwege het belang van dit document zijn we nagegaan hoe zorgvuldig dit document tot stand is gekomen. Daarbij kijken we naar of bestaande kennis over het armoedebeleid voldoende is benut en of informatie over de behoeften en belemmeringen bij de doelgroep via de doelgroep zelf of via professionals die veel met de doelgroep te maken hebben een plek hebben gekregen in het plan. Verder zijn we nagegaan welke inbreng de stadsdelen hebben gehad bij de totstandkoming van dit plan.i Hiervoor hebben we gesprekken gevoerd met beleidsambtenaren en zijn er korte vragenlijsten uitgezet bij de stadsdelen. Interviews op: 28 juni 2017, 29 juni 2017, 30 juni 2017, 7 augustus 2017, 6 september 2017, en 11 september 2017. Op basis van deze gesprekken en de informatie die we van de stadsdelen hebben ontvangen komen we tot de aantal constateringen. Die we rangschikken langs twee lijnen: algemene opmerkingen over het plan en de consultatie van de doelgroep en consultatie van professionals.

Algemene opmerkingen
Het Aanvalsplan Armoede bouwt voor een belangrijk deel voort op het bestaande instrumentarium van het armoedebeleid in Amsterdam. Naast bestaande maatregelen worden nieuwe maatregelen voorgesteld om te zorgen dat ‘Iedere Amsterdammer beter mee kan doen ongeacht de dikte van zijn of haar portemonnee’. Het plan omvat een groot deel van de maatregelen, maar er ontbreken er toch ook een paar, waaronder de Kwijtscheldingen en de Rtm. Als argument voor het niet op nemen van de Kwijtscheldingen wordt door de ambtelijke organisatie aangevoerd dat de gemeente hier beleidsmatig weinig mee kan.

Het Aanvalsplan Armoede is onder grote tijdsdruk tot stand gekomen. Nadat in het Coalitieakkoord 2014-2018 extra middelen voor armoedebestrijding waren vrij gemaakt moest er snel een plan komen om deze middelen ook daadwerkelijk te kunnen uitgeven. Er lagen behalve de in het Coalitieakkoord genoemde maatregelen (gratis ID-kaart en verhoging van de minimagrens naar 120% WSM voor chronisch zieken en gehandicapten en ouderen) geen concrete voorstellen bij WPI op de plank om invulling te geven aan de besteding van extra beschikbare middelen. Aan de nieuw voorgestelde maatregelen lag net als bij veel oudere maatregelen geen uitwerkte beleidstheorie ten grondslag. Vanwege de snelheid waarmee het plan er moest komen zijn bijvoorbeeld gedegen probleemanalyses en nulmetingen achterwege gebleven en ook is niet geëxpliciteerd hoe interventies bij zouden moeten dragen aan het beter mee kunnen doen van Amsterdammers. Een begin met de ontwikkeling van deze beleidstheorieën is pas recentelijk gemaakt in de in mei 2017 verschenen Brede integrale afweging van armoedeinstrumenten.

Consultatie professionals
De afdeling Beleid en de afdeling Armoedebestrijding van WPI hadden geen breed eigen netwerk van professionals waarvan ze bij het opstellen van het Aanvalsplan Armoede gebruik konden maken. Dit wordt nog onderstreept door de constatering van de Armoederegisseur dat het netwerk bij WPI beperkt was en dat zij bij haar aantreden in 2016 veel tijd en energie heeft gestoken in het op stadsdeel niveau organiseren van netwerken van professionals.i Dit betekent overigens niet dat er niet met professionals is gesproken bij de totstandkoming van het plan. Er zijn vier themabijeenkomsten georganiseerd waaraan betrokkenen (professionals, wetenschappers en andere betrokkenen) hebben deelgenomen. Daarnaast heeft de wethouder gesproken met het Elftal tegen armoede en met deelnemers aan het Pact van Amsterdam. Gemeente Amsterdam, brief van de wethouder Armoede aan de commissie Werk en Economie over de totstandkoming van het aanvalsplan Armoede, 30 april 2015.

Verder onderhoudt de afdeling Beleid via verbindingsfunctionarissen regelmatig contact met de stadsdelen. Op stadsdeelniveau zijn er netwerken rond armoede. In alle stadsdelen zitten daarin de organisaties voor maatschappelijke dienstverlening en hulpverleningsorganisaties. In het merendeel van de stadsdelen ontbreekt het onderwijs in het netwerk. Bij de totstandkoming van het Aanvalsplan Armoede zijn de stadsdelen geconsulteerd.

Consultatie doelgroep
Door de tijdsdruk zijn er geen uitgebreide consultatierondes en inspraakavonden geweest rond de totstandkoming van het Aanvalsplan Armoede. Wel zijn er in elk stadsdeel sessies georganiseerd met betrokkenen waar ook vertegenwoordigers van de doelgroep aanwezig waren. Aanvullend zijn met een beperkt aantal minima diepte interviews gehouden en is de Participatieraad geraadpleegd. Informatie uit deze gesprekken is gebruikt bij de totstandkoming van het Aanvalsplan Armoede.

De beperkt consultatie van de doelgroep is op zich ook niet zo verwonderlijk omdat zowel op centraal stedelijk als op stadsdeelniveau er betrekkelijk weinig direct contact is tussen beleidsmedewerkers en de doelgroep van minimahuishoudens. Informatie over de behoeften en problemen van de doelgroep wordt voornamelijk bij professionals opgehaald. Recent zijn daar overigens wel veranderingen waar te nemen. De diepte interviews in het aanvalsplan vormen een eerste aanzet en de Armoederegisseur betrekt de doelgroep regelmatig in het kader van projecten om bereik van voorzieningen te verhogen. Hieruit zijn bijvoorbeeld de persona’s voortgekomen, waarmee van enkele fictieve personen in kaart is gebracht tegen welke armoedeproblematiek zij aanlopen en hoe de gemeentelijke voorzieningen daar op aansluiten. Interview 6 september, Gemeente Amsterdam, Rapportage Real-time Armoedeaanpak, 14 juli 2016.

De doelen van de verschillende kindregelingen

In deze paragraaf gaan we nader in op de vraag wat er met de verschillende kindregelingen van de gemeente Amsterdam wordt beoogd. Het Amsterdamse armoedebeleid kent 6 regelingen die specifiek gericht zijn op jongeren in de leeftijd van 0-18 jaar. Deze regelingen zijn:

  • Scholierenvergoeding
  • PC-regeling
  • Kindbonnen
  • Stadspas (deel gericht op jongeren)
  • Jeugdsportfonds
  • Jeugdcultuurfonds

In deze paragraaf zullen we per regeling aangeven welke bijdrage deze regelingen moeten leveren aan het op kinderen gerichte doel van het armoedebeleid. Daarvoor maken we vooral gebruik van de op 18 april 2017 door het college vastgestelde Brede Integrale Afweging armoedeinstrumenten. Dit document is op 17 mei 2017 in de raadscommissie Werk en Inkomen besproken.

Scholierenvergoeding

De Scholierenvergoeding moet bijdragen aan de 3e doelstelling van het Amsterdamse armoedebeleid: ‘Alle kinderen hebben gelijke kansen om zich te ontwikkelen’. Via de Scholierenvergoeding worden gezinnen ondersteund in de kosten die worden gemaakt voor onderwijs, sport en cultuur. Uit onderzoek van de Kinderombudsman 2013 blijkt dat het niet kunnen sporten, op schoolreisje gaan of deelnemen aan culturele activiteiten leidt tot gevoel van onbehagen en isolement. Door de Scholierenvergoeding wordt de mogelijkheid geboden om kosten die met sport, onderwijs en cultuur te maken hebben te declareren. Daarmee kunnen minimakinderen meedoen met ‘school- of vrije tijdsactiviteiten’. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017. Er zijn echter geen indicatoren gedefinieerd waarmee het effect van deze regeling kan worden gemonitord.

PC-regeling

De PC-regeling moet bijdragen aan de 3e doelstelling van het Amsterdamse armoedebeleid: ‘Alle kinderen hebben gelijke kansen om zich te ontwikkelen’. Via de PC-regeling kunnen minimagezinnen en kinderen op het voortgezet onderwijs één keer in de vier jaar een laptop van de gemeente krijgen. De achterliggende gedachte bij de regeling is dat minimagezinnen geen geld hebben voor de aanschaf van een laptop en dat het hebben van een laptop essentieel is om goed mee te kunnen doen op school, omdat er in het onderwijs en bij het maken van huiswerk steeds vaker een beroep op een computer wordt gedaan. Om kinderen gelijke kansen te geven is daarom de PC-regeling opgezet. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017. Er zijn echter geen indicatoren gedefinieerd waarmee het effect van deze regeling kan worden gemonitord.

Stadspas

Met de Stadspas kunnen minima gratis of tegen lage tarieven meedoen aan activiteiten op het gebied van sport, recreatie, cultuur en educatie. De Stadspas moet in de eerste plaats bijdragen aan de hoofddoelstelling van het armoedebeleid: Amsterdammers kunnen, ongeacht de dikte van hun portemonnee, volwaardig mee doen in de samenleving. Aangezien een belangrijke groep ontvangers van de Stadspas kinderen betreft die in vakanties of daarbuiten allerlei activiteiten kunnen volgen draagt de Stadspas ook bij aan de 3e doelstelling van het armoedebeleid: ‘Alle kinderen hebben gelijke kansen om zich te ontwikkelen’. Voor kinderen biedt de Stadspas de mogelijkheid om te sporten en deel te nemen aan culturele en sportieve activiteiten. De Stadspas is bedoeld om financiële drempels weg te nemen en is volgens de gemeente bij uitstek eenringsinstrument. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017. Er zijn echter geen indicatoren gedefinieerd waarmee het effect van deze regeling kan worden gemonitord.

Kindbonnen

Er zijn verschillende soorten Kindbonnen voor verschillende doelgroepen: een kledingbon (sinds 2014) voor kinderen van 10 tot en met 14 jaar, de speelgoedbon (sinds 2015) voor kinderen van 3 tot en met 9 jaar en een babybon (sinds 2016) voor kinderen van 0 tot en met 2 jaar. De Kindbonnen moeten bijdragen aan twee doelstellingen van het Amsterdamse armoedebeleid. Het geeft gezinnen meer financiële armslag en omdat het gaat om een regeling voor kinderen draagt het ook bij aan de doelstelling dat kinderen gelijke kansen hebben om zich te ontwikkelen. Bij dit laatste hoort volgens het college niet alleen het mee kunnen doen op school en aan sport, maar ook de aanschaf van winter en zomerkleding, babyspullen en speelgoed. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017. Er zijn echter geen indicatoren gedefinieerd waarmee het effect van deze regeling kan worden gemonitord.

Het Jeugdsportfonds

Via het Jeugdsportfonds wordt de sportcontributie van Amsterdamse kinderen uit minimagezinnen vergoed. Het Jeugdsportfonds moet bijdragen aan de 3e doelstelling van het armoedebeleid: alle kinderen hebben gelijke kansen om zich te ontwikkelen. De gedacht is dat minimagezinnen onvoldoende financiële middelen hebben om kinderen sociaal te laten participeren via onder meer sportverenigingen, waardoor in veel gevallen een gevoel van sociale uitsluiting bij kinderen wordt versterkt. Door sporten mogelijk te maken wordt onder meer beoogd om het ‘welbevinden’ en de sociale vaardigheden van kinderen te verbeteren en sociale uitsluiting wordt tegengegaan. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017. Er zijn echter geen indicatoren gedefinieerd waarmee het effect van deze regeling kan worden gemonitord.

Het Jongerencultuurfonds

Via het Jongerencultuurfonds wordt de deelname van Amsterdamse kinderen uit minimagezinnen aan culturele activiteiten vergoed. Het Jongerencultuurfonds moet bijdragen aan de 3e doelstelling van het armoedebeleid: alle kinderen hebben gelijke kansen om zich te ontwikkelen. Net als bij deelname aan een sportclub is de gedachte dat minimagezinnen onvoldoende geld hebben om aan culturele activiteiten mee te doen. Mee kunnen doen aan dergelijke activiteiten zou van groot belang zijn om het ‘welbevinden’ en de sociale vaardigheden van kinderen te verbeteren en sociale uitsluiting wordt tegengegaan. Er zijn echter geen indicatoren gedefinieerd waarmee het effect van deze regeling kan worden gemonitord.

Conclusie

De doelen die de gemeente in de verschillende beleidsdocumenten formuleert voor het armoedebeleid in de periode 2014 - 2018 vormen een samenhangend geheel. In elke van de documenten die we hebben bekeken komen de twee belangrijkste doelen van het beleid terug. Soms iets anders verwoord maar steeds met dezelfde strekking:

  • Amsterdammers moeten mee kunnen doen aan de samenleving ongeacht de dikte van hun portemonnee.
  • Kinderen uit minimagezinnen moeten extra worden ondersteund opdat ze gelijke kansen hebben om zicht te ontwikkelen.

Het Aanvalsplan Armoede wordt binnen de gemeente gezien als het overkoepelende beleidsdocument voor de bestrijding van armoede. Het bevat volgens betrokkenen een overzicht van het overgrote deel van de armoedevoorzieningen in de stad. Er zijn echter ook nog belangrijke voorzieningen die geen plek in het plan hebben gekregen zoals de Kwijtscheldingen van gemeentebelastingen en de Regeling tegemoetkoming meerkosten.

Ten aanzien van de beleidsvorming concluderen we dat dit een vrij ad hoc karakter heeft. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de totstandkoming van het Aanvalsplan Armoede. Onder grote tijdsdruk moesten plannen worden gemaakt om invulling te geven aan de besteding van extra middelen uit het Coalitieakkoord. Er lagen (behoudens de in het coalitieakkoord genoemde initiatieven) geen plannen op de plank en er ontbrak ook een goede inventarisatie van de behoeften bij de doelgroep. Daarnaast had de afdeling Beleid de beschikking over een zeer beperkt eigen netwerk dat bij de totstandkoming van het Aanvalsplan Armoede kon worden betrokken. De afdeling Beleid is voor haar netwerk van professionals in grote mate afhankelijk van de netwerken die er zijn op stadsdeelniveau. Daar bestaan de netwerken rondom armoedebestrijding vooral uit professionals van hulpverlenings- en welzijnsorganisaties. Scholen zijn in de meeste stadsdelen niet vertegenwoordigd.

Verder constateren we dat er vanuit zowel de afdeling Beleid als vanuit de stadsdelen beperkt contact is met de doelgroep van het armoedebeleid en zij zijn dan ook maar beperkt betrokken bij het opstellen van het aanvalsplan. Met vijf personen zijn diepte interviews gehouden, er is één focusgroep georganiseerd en er is gesproken met de Particpatieraad. Sinds 2016 ontplooit de Armoederegisseur wel activiteiten waarbij zij nadrukkelijker informatie uit de doelgroep betrekt.

Van alle op kinderen gerichte armoedevoorzieningen wordt verwacht dat ze bijdragen aan de gemeentelijke doelstelling dat alle kinderen in Amsterdam gelijke kansen hebben om zich te ontwikkelen. De regelingen zijn gezamenlijk gericht op het ondersteunen van minimagezinnen door, direct of indirect, vergoedingen te verstrekken die prestaties op school, en deelname aan sportieve, culturele en educatieve activiteiten moeten bevorderen en sociale uitsluiting van kinderen uit deze gezinnen moet voorkomen. We constateren echter dat er voor geen van deze velden indicatoren zijn ontwikkeld waarmee het effect van deze regelingen (gezamenlijk of individueel) kan worden gemonitord. Daarmee ontbreekt een belangrijk voorwaarde voor het uitvoeren van een onderzoek naar de doeltreffendheid van het beleid.

Intensivering van het armoedebeleid

Inleiding

Het huidige college heeft in het Coalitieakkoord 2014 – 2018 aangekondigd armoede in Amsterdam stevig aan te pakken. Gemeente Amsterdam, Amsterdam is van iedereen, Coalitieakkoord 2014 – 2018, p.16. Dit voornemen is uitgemond in een intensivering van het armoedebeleid die met ingang van 2015 zijn beslag heeft gekregen. In dit hoofdstuk gaan wij, op hoofdlijnen, na waar deze intensivering precies uit bestaat. Dit doen wij door eerst in beeld te brengen welke beleidsmatige veranderingen zijn doorgevoerd. Vervolgens onderzoeken we hoe de intensivering van het armoedebeleid financieel is vormgegeven. Hiermee geven wij antwoord op de volgende onderzoeksvraag:

Hoe is de intensivering van het armoedebeleid vormgegeven?

Om deze vraag te beantwoorden gaan we hierna eerst in op de veranderende landelijke regelgeving en de ambitie van het huidige college met het armoedebeleid. Vervolgens brengen we meer gedetailleerd in beeld welke veranderingen zich ten aanzien van voorzieningen hebben voorgedaan. Tot slot onderzoeken we hoe de intensivering van het armoedebeleid financieel is vormgegeven.

Ambitie armoedebeleid en veranderende landelijke regelgeving

Het Amsterdamse armoedebeleid is sinds 2014 sterk veranderd. Deze verandering komt enerzijds door de intensivering van het armoedebeleid door het huidige college. Anderzijds deden zich ingrijpende veranderingen voor in de landelijke regelgeving die van invloed zijn op het armoedebeleid en de keuzes die het college kon maken bij het intensiveren van het armoedebeleid. Hierna gaan we daarom eerst in op de belangrijkste veranderingen in landelijke regelgeving: de nieuwe Participatiewet en het afschaffen van de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (hierna: Wtcg) en de Compensatie Eigen Risico (hierna: CER). Daarna volgt een beschrijving op hoofdlijnen van de ambitie van het college voor het Amsterdamse armoedebeleid.

Participatiewet

Een belangrijke verandering in de landelijke regelgeving die van invloed is op het Amsterdamse armoedebeleid is de nieuwe Participatiewet. Vanaf 1 januari 2015 is deze van kracht. Deze wet vervangt de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (hierna: Wsw) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (hierna: Wajong). https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33161_invoeringswet?start_docList=250#p3. Met de Participatiewet wil de overheid iedereen in staat stellen als volwaardig burger mee te doen en bij te dragen aan de maatschappij. Er moet alleen ondersteuning zijn voor degenen die het daadwerkelijk nodig hebben. Het uitgangspunt van de Participatiewet is dat mensen zelf verantwoordelijk zijn om in hun eigen bestaan te voorzien en zij hier ook inspanningen voor moeten verrichten. Zo moet bijvoorbeeld iemand die aanspraak maakt op een uitkering inspanning verrichten om weer aan het werk te komen. Memorie van toelichting Invoeringswet WWNV (Participatiewet).

De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van de Participatiewet. Het kabinet ondersteunt de gemeenten hierin. De komst van de Participatiewet heeft ook gevolgen voor de gemeentelijke armoedevoorzieningen. Zo zijn tegemoetkomingen voor aannemelijke kosten niet meer toegestaan, alleen voor aantoonbare kosten. Dit betekent dat categorale armoedevoorzieningen niet langer meer zijn toegestaan. Dit zijn voorzieningen die worden toegekend aan aanvragers uit de doelgroep zonder dat deze hoeft aan te tonen dat er daadwerkelijk kosten zijn gemaakt. Verder geldt dat mensen die op grond van de Participatiewet aanspraak maken op een uitkering moeten aantonen dat zij inspanningen hebben verricht om uit de armoede te komen. Gemeenten moeten hiermee rekening houden bij het armoedebeleid. Memorie van toelichting Invoeringswet WWNV (Participatiewet). Het verschil tussen aannemelijke en aantoonbare kosten

Sluit
Het verschil tussen aannemelijke en aantoonbare kosten

Voor de aannemelijke kosten was het voldoende om tot een bepaalde doelgroep te behoren (bijv. een laag inkomen en weinig vermogen hebben). Het is niet nodig om de kosten daadwerkelijk te maken of hier bewijs van te overleggen. Bij aantoonbare kosten moet een persoon wel aantonen dat hij/of zij deze kosten gaat maken of heeft gemaakt. Een voorbeeld hiervan is de Scholierenvergoeding, waarbij ouders gemaakte kosten achteraf declareren.

Categorale voorzieningen
In de Participatiewet 2015 is tot slot ook de voorheen geldende grens van 110% WSM voor het recht hebben op armoedevoorzieningen losgelaten. Gemeenten hebben daarmee de vrijheid gekregen om deze grens zelf te bepalen. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014. Het aanbod van het armoedebeleid van de gemeente Amsterdam was tot 2015 afgestemd op de 110% WSM groep. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014. Vanaf 1 januari 2015 is de grens voor minimaregelingen opgerekt naar 120% WSM.

Sluit
Categorale voorzieningen

Categorale voorzieningen werden toegekend aan iedereen die tot de doelgroep van de regeling hoorde waarbij het aantonen van de gemaakte kosten niet hoefde. De Amsterdamse categorale regelingen waren de Langdurigheidstoeslag, de Plusvoorziening en de Aanvullende tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten. Een nieuwe regeling met ingang van de Participatiewet is de Individuele inkomenstoeslag. Deze nieuwe regeling kent echter wel de voorwaarde dat beoordeeld wordt of de aanvrager perspectief heeft op inkomensverbetering en zich hiervoor ook heeft ingespannen.

Wtcg en CER

Een andere belangrijke verandering betreft het besluit van de Rijksoverheid in 2014 om de Wtcg en de CER af te schaffen, twee regelingen die gericht waren op chronisch zieken en gehandicapten. De regelingen waren een tegemoetkoming voor de extra kosten die chronisch zieken en gehandicapten moeten maken vanwege hun gezondheid.

De reden voor de afschaffing is, zo vermeldt het wetsvoorstel, dat de regelingen een ongerichte werking hebben. Memorie van toelichting Afschaffing Wtcg en CER. Zo behoorde een aanzienlijk deel van de ontvangers niet tot de beoogde doelgroep, en ontving een aanzienlijk deel die wel behoorde tot de doelgroep geen tegemoetkoming.i De gelden kwamen niet terecht bij de juiste doelgroep. Naast de ongerichte werking zijn de regelingen volgens het wetsvoorstel onderhoudsintensief en moeilijk budgettair beheersbaar. Zo zijn de regelingen gevoelig voor wijzigingen in de doelgroep als gevolg van veranderingen in de Algemene wet bijzondere ziektekosten (hierna: Awbz), de Zorgverzekeringswet, of de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) waar het recht op de tegemoetkomingen op gebaseerd is. Memorie van toelichting Afschaffing Wtcg en CER.

De overheid wil met het afschaffen van de tegemoetkomingen een omslag maken naar gemeentelijk maatwerk binnen het sociaal domein. Het beleidsvoornemen voorziet niet in de introductie van een nieuwe regeling op gemeentelijk niveau. Een deel van het budget van de Wtcg en de CER wordt overgeheveld naar de gemeenten voor het sociaal domein. Gemeente Amsterdam, Voordracht van B&W Uitgangspunten Rtm, 7 oktober 2014. Het is de bedoeling dat de gemeenten maatwerk kunnen aanbieden in het kader van de Wmo of via de Individuele bijzondere bijstand. Memorie van toelichting Afschaffing Wtcg en CER. Het wettelijke kader voor het verstrekken van het maatwerk door de gemeenten kan de Wmo en de Participatiewet (voorheen Wwb) zijn. Door maatwerk van de gemeenten, die goed moeten aansluiten bij de individuele behoeften, hoeft er niet meer worden te voorzien in aparte afbakeningscriteria voor de doelgroep chronisch zieken en gehandicapten. Memorie van toelichting Afschaffing Wtcg en CER.

Coalitieakkoord Amsterdam 2014 – 2018

In het Coalitieakkoord voor de periode 2014 – 2018 is het aanpakken van de armoede in Amsterdam als een ‘topprioriteit’ van het beleid geformuleerd. Het college vindt het belangrijk dat alle Amsterdammers volwaardig kunnen meedoen en dat met name armoede onder kinderen niet thuishoort in Amsterdam. De ambitie is dat aan het eind van de collegeperiode minder Amsterdammers in armoede leven. Gemeente Amsterdam, Coalitieakkoord 2014-2018, blz. 16. Het overkoepelend doel van het armoedebeleid van het huidige college is: ‘Iedere Amsterdammer kan ongeacht de dikte van zijn of haar portemonnee meedoen’. Om dit te bereiken heeft het college voor deze collegeperiode extra middelen ter beschikking gesteld. Om invulling te geven aan de investering van het armoedebeleid is in 2015 het Aanvalsplan Armoede Amsterdam vastgesteld. In het beleidsdocument worden zeven actielijnen benoemd die het college de komende jaren zal uitvoeren:

  • Meedoen ongeacht de dikte van je portemonnee
  • Kansen voor kinderen
  • Werkende minima
  • Meer financiële armslag voor minima
  • Aanpak van schulden
  • Gezondheid en armoede
  • Betaalbaar wonen

Met deze actielijnen wil de gemeente ervoor zorgen dat alle Amsterdammers mee kunnen doen ongeacht de dikte van hun portemonnee. Het college wil drempels voor participatie dan ook waar mogelijk wegnemen. Ieder kind verdient de beste kansen. Hierom gaat het college kinderen uit minimagezinnen ondersteunen in hun ontwikkeling. Ook wil het college werkende minima beter ondersteunen. Verder is het de bedoeling om de armoedevoorzieningen uit te breiden en meer onder de aandacht te brengen. Gemeente Amsterdam, Aanvalsplan Armoede Amsterdam, juni 2015.

Daarnaast heeft het college ervoor gekozen om de grens voor het recht hebben op armoedevoorzieningen te verhogen naar 120% WSM per 1 januari 2015. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014. In het Coalitieakkoord 2014 - 2018 staat vermeld dat voor mensen die geen uitzicht hebben op het verbeteren van hun situatie, bijvoorbeeld door een zware arbeidshandicap, chronische ziekte of omdat ze de pensioengerechtigde leeftijd al hebben bereikt, de steun wordt versterkt. Voor deze groepen wordt de inkomensgrens voor armoedevoorzieningen verhoogd naar 120% WSM. Uiteindelijk stelt het college voor om de inkomensgrens voor de armoedevoorziening generiek te verhogen tot 120% WSM en deze verhoging niet meer uitsluitend voor specifieke doelgroepen te laten gelden. De gemeenteraad heeft vervolgens in november 2014 ingestemd met dit voorstel. Gemeente Amsterdam, Voordracht raadsvergadering 1109, 19 november 2014; Gemeente Amsterdam, Raadsnotulen, 26 november 2014. Met de verhoging naar 120% WSM wil de gemeente alle Amsterdammers bereiken die net een inkomen hebben boven de 110% WSM en maandelijks tekort schieten om in het levensonderhoud te voorzien. Gemeente Amsterdam, Raadsbesluit 297/1109, 5 december 2014.

Wijzigingen in armoedebeleid 2014 - 2018

De wijzigingen in de landelijke regelgeving en de ambitie van het college om het armoedebeleid te intensiveren hebben geleid tot ingrijpende wijzigingen in de voorzieningen van het Amsterdamse armoedebeleid. Sommige voorzieningen waren niet meer toegestaan en moesten worden afgeschaft. In plaats daarvan zijn nieuwe voorzieningen ingesteld. Ook zijn, naast de generieke uitbreiding van de doelgroep van het armoedebeleid naar huishoudens met een inkomen tot 120% WSM, ook een aantal bestaande voorzieningen verder uitgebreid en geïntensiveerd. Tot slot zijn er ook nog uiteenlopende overige activiteiten ontplooid in het kader van het armoedebeleid. Hierna gaan we achtereenvolgens in op de afgeschafte regelingen, nieuwe regelingen, intensiveringen van bestaande regelingen en overige activiteiten.

Afgeschafte regelingen

Een aantal belangrijke armoedevoorzieningen die de gemeente Amsterdam verstrekte waren categoraal. Met andere woorden: gericht op doelgroepen en iedereen die behoorde tot de doelgroep kwam in aanmerking voor de regeling. Dit soort regelingen waren met het inwerkingtreden van de nieuwe Participatiewet niet meer toegestaan. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014. Hierdoor zijn de volgende regelingen met ingang van 2015 afgeschaft:

  • Langdurigheidstoeslag: een vrij te besteden bedrag om bijvoorbeeld een koelkast of wasmachine te vervangen.
  • Plusvoorziening voor ouderen: een extraatje voor AOW’ers met een laag inkomen. De Plusvoorziening was een gemeentelijke variant van de langdurigheidstoeslag voor ouderen.
  • Aanvullende tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten (hierna: Atcg): de voorziening voor chronisch zieken en gehandicapten die geld kregen voor extra kosten vanwege hun ziekte of handicap. Gemeente Amsterdam Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014.

Langdurigheidstoeslag
De Langdurigheidstoeslag was een jaarlijks vrij te besteden bedrag voor minimahuishoudens die langdurig in de armoede zitten. De Langdurigheidstoeslag is met ingang van de Participatiewet wettelijk niet meer toegestaan. Artikel 36 Langdurigheidstoeslag (Wwb) is vervangen door artikel 36 Individuele inkomenstoeslag (Participatiewet). De Langdurigheidstoeslag en de Individuele inkomenstoeslag verschillen niet veel van elkaar. Beide toeslagen zijn voor personen vanaf 21 jaar tot de pensioengerechtigde leeftijd die langdurig een laag inkomen hebben met geen uitzicht op inkomensverbetering. Bij de Individuele inkomenstoeslag wordt er nu wel naar de persoonlijke omstandigheden gekeken. Tot de omstandigheden wordt volgens artikel 36.2 van de Participatiewet in ieder geval gerekend: de krachten van bekwaamheden van de persoon en de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Geconsolideerde versie Participatiewet, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/03/10/geconsolideerde-versie-participatiewet. De aanvrager van de Individuele inkomenstoeslag moet kunnen aantonen dat er pogingen zijn gedaan tot inkomensverbetering. Hierin verschilt de Individuele inkomenstoeslag van de Langdurigheidstoeslag. Memorie van toelichting Invoeringswet WWNV (Participatiewet).

Plusvoorziening
De Plusvoorziening was een gemeentelijke variant op de Langdurigheidstoeslag voor mensen met een AOW-gerechtigde leeftijd. De Wwb bood namelijk expliciet de mogelijkheid om personen van 65 jaar of ouder met een laag inkomen categorale steun te bieden. WWB, art. 35, lid 3. Met de Participatiewet kwam deze mogelijkheid om categoraal inkomensondersteuning te geven aan groepen ouderen te vervallen. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014. In de Participatiewet is er geen nieuwe regeling opgenomen voor pensioengerechtigden.

Aanvullende tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten
De Atcg was bedoeld om mensen tegemoet te komen in kosten die zij maken vanwege hun ziekte of handicap, zoals uitgaven voor een dieet of kosten voor kledingslijtage. Deze regeling hing samen met de Wtcg en de CER. De Atcg was een categorale regeling op basis van aannemelijke kosten. De Atcg is per 1 januari 2015 afgeschaft en samen met de vervallen rijksregelingen (deels) overgebracht naar de Rtm en (deels) naar een maatwerkvoorziening in het kader van de Wmo. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014.
Samenhang rijksregelingen en Amsterdamse regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten 

Sluit
Samenhang rijksregelingen en Amsterdamse regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten

- Voor de invoering van de nieuwe Wmo in 2015 bestonden er op grond van de Wtcg drie regelingen:

- Een algemene tegemoetkoming

- Een generieke korting op de eigen bijdrage Awbz / Wmo

- Een compensatie voor het verplichte eigen risico zorgverzekering

Deels waren deze rijksregelingen beschikbaar voor chronisch zieken en gehandicapten ongeacht het inkomen of het vermogen. Daarnaast kende Amsterdam een aanvullende regeling (de Atcg) die specifiek gericht was op Amsterdamse minima met een chronische ziekte of een handicap.

Het wegvallen van deze regelingen is in Amsterdam opgevangen door het instellen van de nieuwe Regeling tegemoetkoming meerkosten (Rtm), door aanpassingen in de hoogte van de bijdrage van cliënten aan de kosten van het gebruik van Wmo voorzieningen en door het opnemen van specifieke kosten in de collectieve aanvullende verzekering. Ter compensatie voor het wegvallen van de rijksregelingen is aan de gemeente Amsterdam een extra Rijksbijdrage toegekend van jaarlijks € 8,6 miljoen. Deze Rijksbijdrage wordt voor het grootste deel (€ 7,6 miljoen) ingezet ter dekking van de nieuwe Rtm.

Bron: Gemeente Amsterdam, Collegevoordracht, BD2014-008587 Uitgangspunten voor de regeling tegemoetkoming meerkosten als gevolg van chronische ziekte of beperking.

Nieuwe regelingen

Voor het invullen van de ambitie van het college ten aanzien van het armoedebeleid, en deels ter vervanging van de regelingen die door de introductie van de Participatiewet niet meer waren toegestaan, zijn per 1 januari 2015 diverse nieuwe armoedevoorzieningen in het leven geroepen. Het gaat om de volgende voorzieningen:

  • Individuele inkomenstoeslag
  • Regeling tegemoetkoming meerkosten
  • Individuele studietoeslag
  • Gratis ID-kaart


Individuele inkomenstoeslag
In de nieuwe Participatiewet moet de ontvanger van inkomensondersteuning zich inspannen om uit de armoede te komen en dit kunnen aantonen. De Individuele inkomenstoeslag is per 1 januari 2015 ingegaan als vervanger van de Langdurigheidstoeslag. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014. De gemeente heeft er in eerste instantie voor gekozen om de Individuele inkomenstoeslag zeer beperkt in te richten en met het overige geld dat vrij komt een ‘gratis’ aanvullende zorgverzekering voor alle minima te financieren. De reden hiervoor was dat de uitvoeringskosten hierdoor laag konden blijven zodat de middelen voor het armoedebeleid daadwerkelijk bij de doelgroep terecht zouden komen. Uit een vergelijking bleek dat 75% van de minima die een Langdurigheidstoeslag of Plusvoorziening ontving al deelnam aan de Collectieve zorgverzekering van de gemeente. Volgens de gemeente werd door de armoedegelden van de Langdurigheidstoeslag en de Plusvoorziening te besteden aan een Collectieve zorgverzekering driekwart van de doelgroep zo deels gecompenseerd. Alleenstaande ouders gingen erop achteruit met deze keuze, maar zij werden gecompenseerd in de Scholierenvergoeding. Gemeente Amsterdam, Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014.

Wat is er veranderd bij de Collectieve zorgverzekering van de gemeente?
Amsterdamse minima konden voor 2015 ook al gebruik maken van de collectieve zorgverzekering. Met ingang van 2015 is de regeling echter aanzienlijk uitgebreid. Voorheen kregen Amsterdamse minima een beperkte bijdrage in de kosten van de zorgverzekering (€ 1,75 per maand voor de aanvullende verzekering en € 2,75 voor de aanvullende verzekering Amsterdam Plus). In de nieuwe regeling krijgen Amsterdamse minima de keuze uit drie aanvullende pakketten. Het goedkoopste aanvullende pakket wordt gratis verstrekt, op de overige pakketten wordt een korting gegeven. In 2017 kost het goedkoopste pakket basis verzekering plus gratis aanvullende verzekering € 108,64 en het meest uitgebreide pakket € 141,29. Zilveren Kruis, Brochure collectieve ziektekostenverzekering voor minima in Amsterdam, 2016 en https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid={D60C5093-5E93-41D8-96E1-63A32F110C39}#case_{1394FC51-F4E2-4BF3-9474-F448197B2644} (geraadpleegd op 14 september 2017).

De gemeente had er voor gekozen om de Individuele inkomenstoeslag alleen te verstrekken aan deelnemers aan een traject voor schuldhulpverlening Gemeente Amsterdam, Bijlage Raming bestedingen Armoedebestrijding, 2016 en het resterende geld te gebruiken voor de aanvullende zorgverzekering. De Individuele inkomenstoeslag bestond uit een VVV-bon voor mensen die langere tijd in een schuldhulptraject zaten waarbij elk gezinslid een bon kreeg. Met de bonnen konden bijvoorbeeld gezinsuitjes worden ondernomen. Met deze manier van tegemoetkoming werd beoogd het langdurige schuldhulptraject enigszins te verzachten en uitval te voorkomen. Gemeente Amsterdam, Bijlage Overzicht vervolgstappen WPI n.a.v. advies cliëntenraad.

De Individuele inkomenstoeslag zoals die door de gemeente Amsterdam was ingevuld bleek in april 2017 wettelijk niet toegestaan. Gemeente Amsterdam, commissieflap, Intrekking verordening Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet en vaststellen verordening Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet Amsterdam 2017, 6 juni 2017. Een Amsterdammer die bezwaar maakte tegen de voorwaarden voor de Individuele inkomenstoeslag werd door de rechter in het gelijk gesteld. De gemeente moest daarop de regeling aanpassen. Actualiteiten voor de Commissie Werk & Economie, Actualiteit van de raadsleden Roosma (GroenLinks), Ünver (PvdA) en ten Bruggencate (D66) inzake individuele inkomenstoeslag, 29 mei 2017. Met de aangepaste Individuele inkomenstoeslag kunnen nu alle Amsterdammers met een langdurig laag inkomen in aanmerking komen voor een financiële tegemoetkoming van € 50 per persoon per jaar. Voor het recht hebben op de individuele inkomenstoeslag wordt er wel beoordeeld of een persoon wel of geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.i

Regeling tegemoetkoming meerkosten
De gemeente geeft aan dat de over te dragen budgetten van de Wtcg en CER zodanig zijn gekort dat de gemeente onmogelijk alle ontvangers van de regelingen met de beschikbaar gestelde middelen kan compenseren. Omdat de Wtcg en de CER ook bij mensen die niet tot de doelgroep behoorden terecht kwam, heeft de gemeente criteria opgesteld om de doelgroep af te bakenen. Het budget laat alleen ruimte voor tegemoetkomingen aan Amsterdammers met een inkomen tot maximaal 120% WSM. Gemeente Amsterdam, Voordracht van B&W Uitgangspunten Rtm, 7 oktober 2014. De gemeente Amsterdam compenseert de doelgroep op de volgende manieren: een compensatie voor de bijdrage in de kosten (eigen bijdrage)i, een ‘gratis’ aanvullende verzekeringi en Rtm. Gemeente Amsterdam, Voordracht vergadering College van B&W Uitgangspunten Rtm.

De nieuwe regeling is een tegemoetkoming voor extra (niet verzekerde) kosten die het gevolg zijn van chronische ziekte of handicap. De regeling is vanaf 1 januari 2015 van kracht als vervanging van de Atcg. Gemeente Amsterdam, Bijlage Raming bestedingen Armoedebestrijding 2016. Het doel van de Rtm is het gedeeltelijk compenseren van Amsterdammers voor onvermijdbare meerkosten als gevolg van een chronisch ziekte of beperking, zoals energiekosten of bewassing. Gemeente Amsterdam, Voordracht van B&W Uitgangspunten Rtm, 7 oktober 2014.

Individuele studietoeslag
Scholieren en studenten die door een arbeidsbeperking (bijv. chronisch zieken en gehandicapten) niet in staat zijn het minimumloon te verdienen, kunnen in aanmerking komen voor de studietoeslag. Participatiewet, artikel 36b. De studietoeslag moet de studenten helpen rond te komen en hoge studieschulden te voorkomen. Een voorwaarde is dat de student of scholier studiefinanciering ontvangt. De hoogte van de studietoeslag is afhankelijk van de leeftijd. Het bedrag is een percentage van de bijstandsnorm voor gehuwden. Het bedrag loopt van minimaal € 211,40 tot maximaal € 352,33 per maand.

Gratis ID-kaart
Sinds 1 januari 2015 kunnen minima met een inkomen tot 120% WSM in aanmerking komen voor een gratis ID-kaart. De gratis ID-kaart voor minima wordt ook vermeld in het Coalitieakkoord 2014-2018 waar de reden voor het invoeren van deze regeling wordt genoemd, namelijk dat het wettelijk verplicht is om je te kunnen identificeren. Gemeente Amsterdam, Coalitieakkoord 2014-2018, blz.17.

Intensivering bestaande regelingen

Naast de nieuwe voorzieningen zijn er ook veel armoedevoorzieningen gehandhaafd. Een deel van deze bestaande voorzieningen zijn met ingang van het nieuwe armoedebeleid per 1 januari 2015 geïntensiveerd (in aanvulling op de generieke uitbreiding van de doelgroep van het armoedebeleid naar huishoudens met een inkomen tot 120% WSM). In de meeste gevallen gaat het hierbij om compensatie voor categorale voorzieningen die met de introductie van de Participatiewet niet meer waren toegestaan. De volgende voorzieningen zijn geïntensiveerd:

  • Scholierenvergoeding
  • Gratis OV voor ouderen
  • Kindbonnen
  • Collectieve zorgverzekering

Scholierenvergoeding
De Scholierenvergoeding is in 2015 geïntensiveerd. Er wordt meer uitgekeerd aan de Scholierenvergoeding dan de voorgaande jaren. Zowel basisschoolleerlingen als middelbare schoolleerlingen krijgen jaarlijks een hoger bedrag dat zij kunnen declareren. In 2014 kregen leerlingen op de basisschool € 225 per jaar en leerlingen op de middelbare school € 350. Sinds 2015 krijgen leerlingen op de basisschool € 375 per jaar en leerlingen op de middelbare school € 499. Aan de hand van de intensivering van de Scholierenvergoeding wil de gemeente gezinnen compenseren voor de afgeschafte langdurigheidstoeslag. Gemeente Amsterdam, Spoedvoordracht College B&W, Raming bestedingen Armoedebestrijding 2016, 19 april 2016.

Met ingang van het schooljaar 2017 – 2018 is de hoogte van de Scholierenvergoeding weer verlaagd. Kinderen op de basisschool krijgen nu per jaar € 244 en op de middelbare school € 325 per jaar. https://www.amsterdam.nl/werk-inkomen/pak-je-kans/Scholierenvergoeding/ (geraadpleegd op 14 september 2017). De reden voor deze verlaging was de verwachting in de loop van 2016 dat het gehele budget voor armoedebestrijding in 2017 zou worden overschreden. Door de ambtelijke organisatie is gezocht naar mogelijkheden om deze overschrijding binnen het beschikbare budget op te vangen. Praktisch bleek dat de meeste regelingen voor het begrotingsjaar 2017 al vaststonden en niet gewijzigd konden worden of dat het ging om regelingen die een open einde kennen (zoals de individuele bijzondere bijstand). De Scholierenvergoeding 2017 – 2018 bleek de enige omvangrijke regeling waarop het nog mogelijk was om te bezuinigen omdat deze pas halverwege het begrotingsjaar van start ging. Interview WPI, d.d. 11 september 2017. De gemeenteraad is in de Themanotitie door ontwikkeling kindpakket (mei 2017) geïnformeerd over de bezuiniging op de Scholierenvergoeding, waarbij werd aangegeven dat het totale armoedebudget voor kinderen voor 2017 en 2018 op € 19 miljoen gehandhaafd bleef. Gemeente Amsterdam, Themanotitie Amsterdams Kindpakket “Alle kinderen kansen bieden”, mei 2017.

Gratis OV voor ouderen
De gemeente gaat verder het gratis openbaar vervoer voor ouderen uitbreiden en verlengen om pensioengerechtigden te compenseren voor het wegvallen van de Plusvoorziening. Bijlage Overzicht vervolgstappen WPI n.a.v. advies cliëntenraad. Voorheen konden oudere minima gratis met het openbaar vervoer reizen op werkdagen na 09:00 en in het weekend. Nu kunnen ouderen ook vóór 09:00 op werkdagen gratis reizen met het OV.i

Kindbonnen
De doelgroep voor de Kindbonnen is uitgebreid en het aanbod van deze regeling is aangepast. In 2015 is er een speelgoedbon toegevoegd aan de Kindbonneni en is de doelgroep uitgebreid van kinderen van 11 t/m 13 jaar naar kinderen van 4 t/m 14 jaar. Kinderen van 4 t/m 9 jaar kregen een speelgoedbon ter waarde van €23 en kinderen van 10 t/m 14 jaar kregen een kledingbon ter waarde van €183.

Collectieve zorgverzekering
De Collectieve zorgverzekering is in 2015 uitgebreid. Tot 2014 ontving een huishouden een tegemoetkoming in de kosten van de aanvullende zorgverzekering. Vanaf 2015 is er een gratis aanvullende zorgverzekering en worden twee aanvullende zorgverzekeringen met korting aangeboden. Daarnaast is er een korting op de premie voor de basisverzekering. Het is de bedoeling dat minima met de ‘gratis’ aanvullende verzekering worden gecompenseerd voor de afgeschafte regelingen. Onder andere pensioengerechtigden moeten met de Collectieve zorgverzekering gecompenseerd worden voor het wegvallen van de Plusvoorziening. Gemeente Amsterdam Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014.
Wat is er veranderd bij de collectieve zorgverzekering van de gemeente?

Sluit
Wat is er veranderd bij de collectieve zorgverzekering van de gemeente?

Amsterdamse minima konden voor 2015 ook al gebruik maken van de collectieve zorgverzekering. Met ingang van 2015 is de regeling echter aanzienlijk uitgebreid. Voorheen kregen Amsterdamse minima een beperkte bijdrage in de kosten van de zorgverzekering (€ 1,75 per maand voor de aanvullende verzekering en € 2,75 voor de aanvullende verzekering Amsterdam Plus). In de nieuwe regeling krijgen Amsterdamse minima de keuze uit drie aanvullende pakketten. Het goedkoopste aanvullende pakket wordt gratis verstrekt, op de overige pakketten wordt een korting gegeven. Het goedkoopste aanvullende pakket wordt gratis verstrekt, op de overige pakketten wordt een korting gegeven. In 2017 kost het goedkoopste pakket basis verzekering plus gratis aanvullende verzekering € 108,64 en het meest uitgebreide pakket € 141,29. Zilveren Kruis, Brochure collectieve ziektekostenverzekering voor minima in Amsterdam, 2016 en https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?productid={D60C5093-5E93-41D8-96E1-63A32F110C39}#case_{1394FC51-F4E2-4BF3-9474-F448197B2644} (geraadpleegd op 14 september 2017).

Ongewijzigde armoedevoorzieningen
De volgende gemeentelijke regelingen zijn gehandhaafd in het huidige armoedebeleid:

  • PC-regeling
  • Stadspas
  • Fonds bijzondere noden Amsterdam
  • Kwijtscheldingen
  • Rentesubsidie
  • Woonkostenbijdrage/ Overgangsregeling passende huur
  • Jeugdsportfonds
  • Jongerencultuurfonds
  • Reiskostenvergoeding scholieren
  • Individuele bijzondere bijstand
  • Tegemoetkoming aanvullend OV ouderen
Overige activiteiten

Het huidige armoedebeleid omvat meer activiteiten dan de armoedevoorzieningen die hiervoor aan de orde zijn gekomen. In de Brede integrale afweging Armoedeinstrumenten (april 2017) worden meer dan 30 voorzieningen en activiteiten benoemd. Hierna gaan we, op hoofdlijnen, in op de belangrijkste overige activiteiten:

  • Stadsdeelprojecten
  • Pilots
  • Armoederegisseur


Stadsdeelprojecten
Sinds 2015 wordt er uitvoering gegeven aan wijkgericht armoedebeleid. In 2016 waren er 50 projecten die werden uitgevoerd in de stadsdelen op het gebied van armoede. Voor elke actielijn in het Aanvalsplan Armoede zijn er verschillende projecten in de stadsdelen die hieraan bijdragen. De projecten in de stadsdelen zijn actief op het gebied van participatie, kansen voor kinderen, werk, inkomensondersteuning, schulden, gezondheid en betaalbaar wonen. Gemeente Amsterdam, Aanvalsplan Armoede Amsterdam, juni 2015.

Stadsdeelprojecten hebben verschillende doelstellingen. De belangrijkste reden om extra middelen beschikbaar te stellen voor armoedebestrijding in de stadsdelen is om wijkgericht en doelgroepgericht een bijdrage te leveren aan reeds bestaande initiatieven. De projecten moeten het bereik vergroten bij verschillende doelgroepen die minder goed bereikt worden. De projecten die zijn aangedragen hebben raakvlakken met de prioriteiten die ook in de gebiedsplannen zijn opgenomen. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging Armoedeinstrumenten, april 2017.

Pilots
Er worden drie pilots gehouden op het gebied van armoede. Er loopt momenteel een pilot voor OV-vergoedingen voor mantelzorgers. Mantelzorgers met een laag inkomen kunnen maandelijks een vergoeding krijgen voor het openbaar vervoer. Verder lopen er momenteel ook twee pilots met de Stadspas, namelijk met sportaanbieders en met scholen in Zuidoost. Kinderen van 0 t/m 17 jaar kunnen met een Stadspas gratis sporten bij deelnemende sportaanbieders. Gemeente Amsterdam, Informatie Pilot Stadspas Sport, juni 2016. De tweede pilot met de Stadspas is voor de vrijwillige ouderbijdrage. Aan de hand van de Stadspas kunnen op vier scholen in Zuidoost ouders de vrijwillige ouderbijdrage betalen door de Stadspas te laten scannen. Gemeente Amsterdam, Pilot Vrijwillige Ouderbijdrage in stadsdeel Zuidoost.

Armoederegisseur
Eind 2015 is besloten een armoederegisseur aan te stellen als onderdeel van het Amsterdamse armoedebeleid. Het belangrijkste doel van de armoederegisseur was het verhogen van het bereik van de gemeentelijke armoedevoorzieningen en het aanjagen van de gebiedsgerichte armoedeaanpak van de stadsdelen. Brief college b & w aan Raadscommissie Werk en Economie, Bestuurlijke reactie onderzoek bereik en gebruik minimaregelingen en de Armoedemonitor 2014, d.d. 14 oktober 2015. Concreet is dit ingevuld door te onderzoeken op welke manier de voorzieningen beter kunnen aansluiten op de behoeften van de doelgroep en de (financiële) zelfredzaamheid van Amsterdamse minima te vergroten. Hiervoor zijn in samenwerking met partners in de stad een aantal innovatieve experimenten opgezet, zoals de ontwikkeling van apps voor het beheren van budget en ondersteuning bij het lezen van brieven. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging Armoedeinstrumenten, april 2017.

Financiële veranderingen bij armoedevoorzieningen

In juni 2015 heeft de gemeenteraad ingestemd met het Aanvalsplan armoede en de financiële onderbouwing daarvan. In de financiële onderbouwing is een uitbreiding van het budget voor armoedebestrijding opgenomen. Dit betreft een meerjarig incidentele uitbreiding van het budget met jaarlijks € 20 miljoen voor armoedebestrijding en € 2,5 miljoen voor schuldhulpverlening gedurende vier jaar (2015 – 2018). Gemeente Amsterdam, Raadsvoordracht, Instemmen met het Aanvalsplan armoede en instemmen met de financiële onderbouwing ervan, nr. 402, d.d. 3 juni 2015. Daarnaast kent het Coalitieakkoord 2014 – 2018 een separate intensivering van € 3 miljoen per jaar voor het Jongerencultuurfonds en het Jeugdsportfonds die ook onderdeel uitmaken van het armoedebeleid.i Dit betekent dat, exclusief de extra middelen voor schuldhulpverlening, de beoogde totale intensivering van armoedebestrijding uitkomt op € 23 miljoen per jaar voor de periode 2015 – 2018.

Hierna onderzoeken wij hoe de beoogde intensivering van € 23 miljoen voor armoedebestrijding precies is vormgegeven. In het bijzonder gaan we daarbij na wat het effect van deze intensivering is geweest op de middelen die worden verstrekt aan Amsterdamse minima: wat merken zij in hun portemonnee van de intensivering? Om deze reden richt de analyse van de financiële intensivering zich voor een belangrijk deel op de ontwikkeling van de beschikbare budgetten voor de verschillende armoedevoorzieningen waarvan Amsterdamse minima gebruik kunnen maken. Daarom maken wij allereerst onderscheid bij de beoogde intensivering van € 23 miljoen tussen het deel van de intensivering gericht op de armoedevoorzieningen zelf en het deel van de intensivering dat beschikbaar is gesteld voor het verhogen van het bereik. Dit laatste deel (ter hoogte van € 2 miljoen) rekenen wij tot de uitvoeringskosten, waardoor een beoogde intensivering van de armoedevoorzieningen resteert van € 21 miljoen. Gemeente Amsterdam, Raadsvoordracht, Instemmen met het Aanvalsplan armoede en instemmen met de financiële onderbouwing ervan, nr. 402, d.d. 3 juni 2015.

Ons onderzoek naar deze intensivering richt zich eerst op het budget voor armoedebestrijding, met als doel vast te stellen dat de beoogde intensivering van € 21 miljoen ook daadwerkelijk heeft geleid tot extra geld voor armoedevoorzieningen (en daarmee voor Amsterdamse minima) in de jaren 2015 – 2017. Om dit te beoordelen vergelijken we de budgetten met 2014. Daarbij maken we geen onderscheid tussen het structurele en incidentele componenten van deze budgetten: het gaat strikt om een vergelijking van het geld dat in 2014 voor Amsterdamse minima beschikbaar was en het geld dat in latere jaren hen te goede zou moeten komen. Wel hebben we onderzocht in hoeverre de budgetten van de afdeling Armoedebestrijding voor deze jaren daadwerkelijk alle armoedevoorzieningen omvatten en indien nodig hiervoor gecorrigeerd. Uiteindelijk hebben we ook onderzocht of de voor Amsterdamse minima bestemde middelen ook daadwerkelijk bij hen terecht zijn gekomen: de realisatie van de bestedingen van het budget voor armoedebestrijding.

Budget armoedevoorzieningen

Het totale budget voor de afdeling Armoedebestrijding is onderdeel van de begroting van WPI (om precies te zijn: de rve Inkomen). Op basis van interne financiële overzichten is voor de periode 2014 – 2017 de ontwikkeling van het budget voor armoedebestrijding in beeld gebracht. Dit totale budget bedroeg in 2014 € 49,6 miljoen. In 2015 werd het budget verhoogd met € 23,1 miljoen tot € 72,7 miljoen.i In 2016 en 2017 blijft het budget vervolgens min of meer stabiel op respectievelijk € 70,2 miljoen en € 71,4 miljoen.i

Uit dit totale budget voor de afdeling Armoedebestrijding worden ook uitvoeringskosten gedekt. Het gaat hierbij niet alleen om kosten die direct te maken hebben met de uitvoering van de verschillende armoedevoorzieningen, maar ook om kosten die worden gemaakt om nieuw beleid te ontwikkelen en onderzoek te verrichten (zoals de Armoedemonitor). Om na te gaan in hoeverre de intensivering ook zichtbaar is in de beschikbare middelen voor voorzieningen die direct ten goede komen aan Amsterdamse minima hebben wij voor deze kosten gecorrigeerd. Ook hebben wij een kleine correctie uitgevoerd voor baten die in het budget van de afdeling armoedebestrijding worden verantwoord.i Het aldus berekende beschikbare budget voor armoedevoorzieningen bedroeg in 2014 € 41,1 miljoen en nam in 2015 toe met € 21 miljoen tot € 62,1 miljoen. In 2016 en 2017 is het budget vervolgens licht verder gestegen tot € 64,3 miljoen in 2017. In figuur 9.1 is de ontwikkeling van het totale budget en het budget voor armoedevoorzieningen voor de jaren 2014 – 2017 zichtbaar gemaakt.

Figuur 9.1 Ontwikkeling budget afdeling armoedebestrijding 2014 – 2017
Bron: financiële overzichten WPI en berekeningen rekenkamer

Hoewel in de ontwikkeling van het totale budget van de afdeling Armoedebestrijding de beoogde intensivering van € 23 miljoen zichtbaar is en de stijging van de budgetten specifiek voor de armoedevoorzieningen vergelijkbaar is met de beoogde totale intensivering van € 21 miljoen, vertelt dit niet het hele verhaal. Problematisch is namelijk dat een deel van de Amsterdamse armoedevoorzieningen wordt uitgevoerd door andere rve’s en hierdoor niet zichtbaar is in het budget van de afdeling Armoedebestrijding. Binnen de gemeente Amsterdam zijn geen financiële overzichten beschikbaar voor het geheel aan armoedevoorzieningen van het Amsterdamse armoedebeleid. De afdeling Armoedebestrijding heeft zelf ook geen zicht op de budgetten die bij andere rve’s zijn ondergebracht. Verschuivingen van dergelijke budgetten vertroebelen vervolgens de werkelijke ontwikkeling van de beschikbare middelen voor armoedevoorzieningen zonder dat dit kan worden gesignaleerd.i Om toch tot een zo volledig mogelijk overzicht van de beschikbare budgetten voor armoedevoorzieningen in de periode 2014 – 2016 te komen heeft de rekenkamer de volgende aanvullingen gedaan:

  • Kwijtscheldingen: dit is de financieel meest omvangrijke armoedevoorziening van het Amsterdamse armoedebeleid en valt binnen het budget van de rve Belastingen. De budgetten voor Kwijtscheldingen laten een dalende trend zien. In 2014 bedroeg het budget € 19,6 miljoen en dit daalde in 2015 tot € 18,2 miljoen. In 2016 (€ 18,8 miljoen) en 2017 (€ 18,9 miljoen) lag het budget vervolgens weer iets hoger, maar nog steeds onder het niveau van 2014.
  • Woonkostenbijdrage: deze voorziening was in 2014 nog niet in het budget van de afdeling Armoedebestrijding opgenomen, maar was nog ondergebracht bij de rve Belastingen. In 2014 bedroeg het budget voor deze voorziening € 2,4 miljoen.
  • Jeugdsportfonds en Jongerencultuurfonds: in 2014 waren de budgetten voor deze voorzieningen ondergebracht bij de afdeling Armoedebestrijding. Dit was in 2015 ook deels het geval. Sindsdien worden deze voorzieningen gedekt uit budgetten bij de rve Sport en Bos en de rve Kunst en Cultuur. Voor 2015, 2016 en 2017 gaat het in totaal om een budget van € 3 miljoen dat niet in de financiële overzichten van de afdeling Armoedebestrijding zichtbaar is.

Tot slot was nog een correctie noodzakelijk om goed zicht te krijgen op het financiële effect van de intensivering op de ontwikkeling van de beschikbare budgetten voor armoedevoorzieningen voor Amsterdamse minima. Deze correctie heeft te maken met vervallen van rijksregelingen voor chronisch zieken en gehandicapten in 2015 en het instellen van de Rtm. Vanuit het perspectief van Amsterdamse minima is de Rtm geen echt nieuw ‘geld’, maar is het een vervangende Amsterdamse regeling voor het wegvallen van de bijdragen die zij ontvingen uit de rijksregelingen. Om deze reden hebben wij voor 2014 op basis van een schatting een bedrag opgenomen voor de omvang de bijdrage die Amsterdamse minima kregen vanuit de rijksregelingen: € 5,8 miljoen.i Samenhang rijksregelingen en Amsterdamse regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten Collegevoordracht

Sluit
Samenhang rijksregelingen en Amsterdamse regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten

Voor de invoering van de nieuwe Wmo in 2015 bestonden er op grond van Wtcg drie regelingen:

1. Een algemene tegemoetkoming
2. Een generieke korting op de eigen bijdrage Awbz/ Wmo
3. Een compensatie voor het verplichte eigen risico zorgverzekering

Deels waren deze rijksregelingen beschikbaar voor chronisch zieken en gehandicapten ongeacht het inkomen of het vermogen. Daarnaast kende Amsterdam een aanvullende regeling (de Atcg) die specifiek gericht was op Amsterdamse minima met een chronische ziekte of een handicap.

Het wegvallen van deze regelingen is in Amsterdam opgevangen door het instellen van de nieuwe regeling tegemoetkoming meerkosten (Rtm), door aanpassingen in de hoogte van de bijdrage van cliënten aan de kosten van het gebruik van Wmo voorzieningen en door het opnemen van specifieke kosten in de collectieve aanvullende verzekering. Ter compensatie voor het wegvallen van de rijksregelingen is aan de gemeente Amsterdam een extra Rijksbijdrage toegekend van jaarlijks € 8,6 miljoen. Deze Rijksbijdrage wordt voor het grootste deel (€ 7,6 miljoen) ingezet ter dekking van de nieuwe Rtm.

Bron: Collegevoordracht, BD2014-008587 Uitgangspunten voor de regeling tegemoetkoming meerkosten als gevolg van chronische ziekte of beperking.

Als wij rekening houden met de eerder genoemde aanvullingen en correcties op het budget van de afdeling Armoedebestrijding dan wordt zichtbaar dat het beschikbare budget voor armoedevoorzieningen in Amsterdam over de periode 2014 – 2017 is toegenomen, maar dat deze toename minder is dan de zichtbare toename in het budget voor armoedevoorzieningen van de afdeling armoedebestrijding van € 21 miljoen. In figuur 9.2 is de ontwikkeling van dit gecorrigeerde budget weergegeven. Hierin is zichtbaar dat het totale beschikbare budget voor armoedevoorzieningen in Amsterdam in 2014 zo’n € 68,8 miljoen bedroeg. Dit steeg vervolgens met zo’n € 14,5 miljoen tot € 83,3 miljoen in 2015. In latere jaren stijgt het budget licht tot € 84,9 miljoen in 2016 en € 86,2 miljoen in 2017. Vanuit het perspectief van Amsterdamse minima betekent dit dat de beschikbare middelen (‘wat zij in hun portemonnee voelen’) in 2017 (ten opzichte van 2014) met ongeveer € 17,4 miljoen zijn toegenomen. De beoogde intensivering van € 21 miljoen is hierdoor ook in het budget voor 2017 nog niet volledig bereikt.
Ontwikkeling gecorrigeerd budget inclusief uitvoeringskosten

Sluit
Ontwikkeling gecorrigeerd budget inclusief uitvoeringskosten

Onze analyse spitst zich toe op de ontwikkeling van het budget voor de armoedevoorzieningen. Als we ook de uitvoeringskosten meetellen ontstaat ook het beeld dat de verhoging van de budgetten van € 77,4 miljoen in 2014 naar € 93,3 miljoen in 2017 (een stijging van € 15,9 miljoen) lager uitvalt dan de beoogde intensivering van € 23 miljoen (inclusief het deel van de intensivering van € 2 miljoen dat bestemd was voor het verhogen van het bereik en dat wij toerekenen aan de uitvoeringskosten).

Figuur 9.2 Ontwikkeling gecorrigeerd budget armoedevoorzieningen 2014 – 2017
Bron: financiële overzichten WPI, aanvullende informatie rve Belastingen, rve Sport en Bos en rve Kunst en Cultuur en berekeningen rekenkamer

In tabel 9.1 is de ontwikkeling van het beschikbare budget uitgesplitst naar de afzonderlijke armoedevoorzieningen. Hierbij hebben we de armoedevoorzieningen ingedeeld in vier categorieën.

De eerste categorie bestaat uit de algemene armoedevoorzieningen. Hieronder hebben wij alle voorzieningen geschaard waarop alle minima in principe een beroep kunnen doen. De tweede categorie bestaat uit armoedevoorzieningen die uitsluitend bestemd zijn voor kinderen (of minimagezinnen). De derde categorie wordt gevormd door armoedevoorzieningen die exclusief gericht zijn op oudere minima. Tot slot hebben wij in de vierde categorie de armoedevoorzieningen opgenomen voor chronisch zieken en gehandicapten.i

Tabel 9.1 Gecorrigeerd budget per armoedevoorziening 2014 – 2017 (in € 000)i
Categorie Voorziening 2014 2015 2016 2017
Algemeen Collectieve zorgverzekering 2.022 10.300 12.294 12.385
Fonds bijzondere noden Amsterdam 160 140 185 185
Gratis ID-kaart 0 1.500 382 572
Individuele bijzondere bijstand 5.755 6.451 13.189 15.645
Individuele inkomenstoeslag 0 0 0 247
Kwijtscheldingen 19.635 18.200 18.800 18.900
Langdurigheidstoeslag 8.900 0 0 0
Stadspas 1.618 2.355 2.730 3.276
Woonkostenbijdrage / Overgangsregeling passende huur 2.357 2.500 3.527 3.343
Overige voorzieningeni 1.440 7.479 4.083 4.199
Totaal 41.887 48.925 55.191 58.752
Kinderen PC-regeling 1.300 1.260 2.173 1.973
Jeugdsportfonds /Jongerencultuurfonds 870 3.300 3.000 3.000
Kindbonnen 0 2.500 1.589 1.689
Scholierenvergoeding 6.150 9.500 11.151 6.047
Totaal 8.320 16.560 17.914 12.709
Ouderen Gratis OV voor ouderen 2.280 3.500 2.841 4.083
Plusvoorziening 2.750 0 0 0
Totaal 5.031 3.500 2.841 4.083
Chronisch zieken en gehandicapten Atcg 7.842 0 0 0
Individuele studietoeslag 0 600 255 254
Rtm 0 13.750 8.645 10.418
Wtcg en CER (Rijksregelingen) 5.760 0 0 0
Totaal 13.602 14.350 8.900 10.672
Totaal budget armoedevoorzieningen 68.839 83.335 84.846 86.216
Bron: financiële overzichten WPI, aanvullende informatie rve Belastingen, rve Sport en Bos en rve Kunst en Cultuur en berekeningen rekenkamer

In tabel 9.1 valt op dat de stijging in het budget voor de armoedevoorzieningen vooral voor rekening komt van de algemene voorzieningen (die stijgen van € 41,9 miljoen in 2014 tot € 58,8 miljoen in 2017). Deze stijging komt hoofdzakelijk voor rekening van de Collectieve zorgverzekering en de Individuele bijzondere bijstand en in mindere mate door stijgingen bij de Stadspas en overige voorzieningen. Ook het budget voor armoedevoorzieningen gericht op kinderen (of minimagezinnen) laat een stijging zien. Daar valt op dat aanvankelijk de Scholierenvergoeding (naast het budget voor het Jeugdsportfonds en het Jongeren Cultuur Fonds Amsterdam) sterk toenam (tot € 11,1 miljoen in 2016), maar dat dit budget in 2017 weer wordt teruggebracht tot het niveau van 2014 (ongeveer € 6 miljoen). Deze daling is het gevolg van een bezuiniging om een overschrijding op het totale budget voor armoedebestrijding in 2017 te voorkomen (lees hierover ook 9.3.3). Tot slot dalen de beschikbare budgetten voor armoedevoorzieningen voor ouderen (met € 1 miljoen) en chronisch zieken en gehandicapten (met ongeveer € 3 miljoen).

Realisatie armoedevoorzieningen

De afdeling Armoedebestrijding volgt de ontwikkeling van de werkelijke totale bestedingen aan armoedebestrijding op basis van interne financiële overzichten van WPI. Deze realisatie is op basis van de interne overzichten voor de periode 2014 – 2016 gereconstrueerd. Hieruit blijkt dat de totale bestedingen aan armoedebestrijding in 2014 € 55,4 miljoen bedroegen en vervolgens in 2016 slechts licht stegen tot € 59,4 miljoen. In 2016 bedroegen de totale bestedingen € 72,1 miljoen waarmee de stijging ten opzichte van 2014 uitkwam op € 16,7 miljoen.

In deze bestedingen zijn, net als in het totale budget voor armoedebestrijdingen, ook kosten inbegrepen die niet direct betrekking hebben op verstrekkingen via armoedevoorzieningen aan Amsterdamse minima. Om zicht te krijgen op de ontwikkeling van de gerealiseerde verstrekkingen via armoedevoorzieningen is het nodig om overige (uitvoerings)kosten buiten beschouwing te laten (evenals de baten die aan het budget van armoedebestrijding worden toegerekend). In figuur 9.3 is zichtbaar gemaakt hoe de ontwikkeling van de bestedingen aan armoedevoorzieningen zich verhoudt tot de totale bestedingen aan armoedebestrijding. Hieruit blijkt dat de bestedingen aan armoedevoorzieningen uiteindelijk achterblijven bij de beoogde intensivering van € 21 miljoen: van € 46,8 miljoen in 2014 naar € 65,1 miljoen in 2016 (een stijging van € 18,3 miljoen). De totale bestedingen aan armoedebestrijding (inclusief uitvoeringskosten) zijn ook gestegen, echter minder hard: van € 55,4 miljoen in 2014 tot € 72,1 miljoen in 2016. Deze stijging van € 16,7 miljoen is lager dan de beoogde totale intensivering van € 23 miljoen.

Figuur 9.3 Ontwikkeling realisatie armoedebestrijding 2014 – 2016
Bron: financiële overzichten WPI en berekeningen rekenkamer

Net als bij de analyse van de ontwikkeling van het budget voor armoedebestrijding vertellen de financiële overzichten van WPI echter slechts een deel van het verhaal. Voor een goed beeld van wat er daadwerkelijk aan bestedingen is gerealiseerd die daadwerkelijk direct aan Amsterdamse minima ten goede komen hebben wij daarom vergelijkbare correcties en aanvullingen gedaan als bij de analyse van het budget: het toevoegen van de werkelijke kosten van de kwijtschelding gemeentebelastingen (2014 – 2016), de werkelijke kosten van de woonkostenbijdrage (2014 en deels 2015), een benadering van de werkelijke kosten gerelateerd aan het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds (2015 en 2016) en een raming van de werkelijke bijdrage die Amsterdamse minima ontvingen in 2014 op grond van de rijksregelingen die samenhangen met de Wtcg (bekijk figuur 9.1). i

Na deze correcties en aanvullingen wordt zichtbaar dat de gerealiseerde bestedingen aan armoedevoorzieningen in Amsterdam aanzienlijk minder sterk zijn gestegen in de periode 2014 – 2016. In 2014 bedroegen de gerealiseerde bestedingen € 73,1 miljoen. De gerealiseerde bestedingen namen vervolgens toe met € 4,3 miljoen in 2015 tot in totaal € 77,4 miljoen. In 2016 kwamen de gerealiseerde bestedingen aan armoedevoorzieningen uiteindelijk in totaal uit op € 85,1 miljoen, wat overeenkomt met een stijging ten opzichte van 2014 van € 12 miljoen en zijn daarmee nog steeds aanzienlijk lager dan de beoogde intensivering van € 21 miljoen. In figuur 9.4 is deze ontwikkeling weergegeven. Naast de onderbesteding in 2015 Gemeente Amsterdam, Najaarsnota 2015, p.14., geeft WPI aan dat de lager uitgevallen intensivering samenhangt met het wegvallen in 2015 van het incidentele budget voor koopkrachtreparatie (€ 4,2 miljoen), de bijdrage van armoedebestrijding aan generieke gemeentebrede bezuinigingen (ca. € 2 miljoen) en de effecten van een aangescherpte rechtmatigheidscontrole bij het verstrekken van Kwijtscheldingen (ca. € 2 miljoen). Gemeente Amsterdam, Schriftelijke reactie WPI, 5 oktober 2017.

Figuur 9.4 Ontwikkeling gecorrigeerde realisatie armoedevoorzieningen 2014 – 2016
Bron: financiële overzichten WPI, aanvullende informatie rve Belastingen, rve Sport en Bos en rve Kunst en Cultuur en berekeningen rekenkamer

Tot slot is in tabel 9.2 de realisatie per armoedevoorziening weergegeven. Hierbij hebben wij dezelfde indeling in categorieën gehanteerd als bij de analyse van de budgetten per armoedevoorziening: algemeen, kinderen, ouderen en chronisch zieken en gehandicapten.i Hieruit blijkt dat de stijging van de realisatie over de periode 2014 – 2016 zich uitsluitend voordoet bij de algemene armoedevoorzieningen en de voorzieningen gericht op kinderen (of minimagezinnen). In het bijzonder zijn stijgingen zichtbaar bij de Collectieve zorgverzekering, de Individuele bijzondere bijstand en de Scholierenvergoeding. Daarentegen is een daling zichtbaar bij de Kwijtscheldingen en is ook het effect van de beëindiging van de Langdurigheidstoeslag omvangrijk. Ook bij categorieën armoedevoorzieningen voor ouderen en armoedevoorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten zijn dalingen zichtbaar.

Tabel 9.2 Realisatie per armoedevoorziening 2014 – 2016 (in € 000)
Categorie Voorziening 2014 2015 2016
Algemeen Collectieve zorgverzekering 1.799 9.368 12.121
Fonds bijzondere noden Amsterdam 157 185 185
Gratis ID-kaart 0 222 580
Individuele bijzondere bijstand 8.250 11.048 14.743
Individuele inkomenstoeslag   230 205
Kwijtschelding gemeentebelastingen 18.918 18.200 17.000
Langdurigheidstoeslag 9.624 0 0
Stadspas 1.685 3.384 3.253
Woonkostenbijdrage / Overgangsregeling passende huur 1.599 3.493 3.494
Overige voorzieningeni 5.202 2.498 3.560
Totaal 47.234 48.628 55.141
Kinderen PC-regeling 1.404 2.031 2.166
Jeugdsportfonds/Jongerencultuurfonds 870 3.000 3.000
Kindbonnen 946 1.434 1.809
Scholierenvergoeding 6.052 9.391 10.799
Totaal 9.271 15.856 17.774
Ouderen Gratis OV voor ouderen 1.926 2.648 2.849
Plusvoorziening 2.403 0 0
Totaal 4.329 2.648 2.849
Chronisch zieken en gehandicapten Atcg 6.530 0 0
Individuele studietoeslag 0 56 189
Rtm 0 10.241 9.147
Wtcg en CER (Rijksregelingen) 5.760 0 0
Totaal 12.290 10.297 9.336
Totaal realisatie armoedevoorzieningen 73.124 77.429 85.100
Bron: financiële overzichten WPI, aanvullende informatie rve Belastingen, rve Sport en Bos en rve Kunst en Cultuur en berekeningen rekenkamer

Conclusie

Met ingang van 2015 is het Amsterdamse armoedebeleid ingrijpend veranderd. Deels hing deze verandering samen met grote veranderingen in landelijke regelgeving waardoor voorheen belangrijke en omvangrijke voorzieningen niet meer waren toegestaan: categorale voorzieningen zoals de Langdurigheidstoeslag en de Plusvoorziening. Tegelijkertijd veranderden ook de landelijke regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten. Naast het inspelen op deze landelijke veranderingen heeft het huidige college er ook expliciet voor gekozen de armoedebestrijding ‘topprioriteit’ te geven.

Een belangrijke verandering is de uitbreiding van de doelgroep van het Amsterdamse armoedebeleid naar huishoudens met een inkomen tot maximaal 120% WSM. De veranderingen zijn verder onder meer zichtbaar in het aantal en soort armoedevoorzieningen dat sindsdien wordt aangeboden in het kader van het Amsterdamse armoedebeleid. Oude voorzieningen, die vaak ook niet meer waren toegestaan, zijn vervangen door nieuwe voorzieningen. Sommige bestaande voorzieningen zijn uitgebreid. Ook is er een groot aantal uiteenlopende, overige, activiteiten ontplooid.

Financieel was het de bedoeling om een intensivering van € 23 miljoen per jaar te realiseren bij de armoedebestrijding, waarvan € 21 miljoen ten goede zou moeten komen aan de armoedevoorzieningen (en daarmee direct aan de Amsterdamse minima). Het zicht op het budget en realisatie van de gemeentelijke armoedebestrijding is echter gefragmenteerd en er is geen totaaloverzicht. De beoogde intensivering van het budget is doordat er geen rekening is gehouden met (negatieve) ontwikkelingen die zich deels buiten het gezichtsveld van de afdeling Armoedebestrijding voltrokken aanvankelijk lager dan bedoeld.

Als we alleen kijken naar de budgetten die, via de armoedevoorzieningen, direct ten goede komen aan Amsterdamse minima dan is de budgettaire intensivering in de periode 2014 – 2017 pas in 2017 uiteindelijk uitgekomen op € 17,4 miljoen en blijft daarmee nog steeds achter bij de beoogde intensivering van € 21 miljoen. In de jaren daarvoor waren de extra beschikbaar gestelde middelen voor armoedevoorzieningen lager (respectievelijk € 14,5 miljoen en € 16,1 miljoen in 2015 en 2016).

Als we vervolgens kijken naar de ontwikkeling van de daadwerkelijk gerealiseerde bestedingen van de armoedevoorzieningen dan blijkt dat er aanzienlijk minder extra geld aan Amsterdamse minima ten goede is gekomen dan beoogd. Dit komt deels doordat de financiële intensivering bestond uit het herschikken van bestaande armoedebudgetten en het compenseren van wegvallende rijksregelingen. Afgezien van de onderbesteding in 2015 is daarnaast bij de intensivering geen rekening gehouden met effecten van het wegvallen van incidentele middelen, gemeentebrede bezuinigingen en aangescherpte rechtmatigheidscontroles. Hierdoor blijft de hoeveelheid extra geld voor Amsterdamse minima ver achter bij de beoogde € 21 miljoen. In 2015 was de werkelijke toename ongeveer € 4 miljoen, in 2016 bedroeg de toename (ten opzichte van 2014) € 12 miljoen.

De financiële intensivering is vooral zichtbaar bij de algemene armoedevoorzieningen en de voorzieningen gericht op kinderen. Bij de voorzieningen specifiek gericht op ouderen en chronisch zieken en gehandicapten is een daling zichtbaar (daarbij past wel de kanttekening dat de stijging in de algemene armoedevoorzieningen, met name de Collectieve zorgverzekering, deze doelgroep ook ten goede komt).

Ontwikkeling gebruik en bereik armoedevoorzieningen

Inleiding

In dit hoofdstuk onderzoeken we in hoeverre de intensivering van het armoedebeleid zichtbaar is in de ontwikkeling van het gebruik en het bereik van de armoedevoorzieningen.i Hiervoor kijken we eerst naar de ontwikkeling van de doelgroep van het armoedebeleid en vervolgens naar het gebruik en het bereik van de armoedevoorzieningen. Daarmee geven wij antwoord op de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre is de intensivering van het armoedebeleid zichtbaar in de ontwikkeling van het gebruik en bereik van de armoedevoorzieningen?

Hierna volgt eerst een beschrijving van de ontwikkeling van de doelgroep van het armoedebeleid. Vervolgens wordt het gebruik van de armoedevoorzieningen in beeld gebracht. Tot slot gaan we na hoe de ontwikkeling in het gebruik van armoedevoorzieningen zich verhoudt tot de ontwikkeling in de doelgroep van het armoedebeleid: het bereik van de armoedevoorzieningen.

Ontwikkeling doelgroep armoedevoorzieningen

De doelgroep van het Amsterdamse armoedebeleid is afgebakend op basis van het inkomen en vermogen van personen. De huidige inkomensgrens is getrokken bij 120% WSM. De grens van 120% WSM geldt met ingang van 2015. Daarvoor werd voor het armoedebeleid de inkomensgrens gehanteerd van 110% WSM. Gemeente Amsterdam, Raadsbesluit 297/1109, 5 december 2014. Naast de inkomensgrens geldt er ook een vermogensgrens: om aanspraak te kunnen maken op de armoedevoorzieningen moet er sprake zijn van ‘weinig’ vermogen. De precieze hoogte van de inkomens- en vermogensgrenzen variëren daarnaast ook afhankelijk van het type huishouden en afhankelijk van het ontvangen van AOW. In tabel 10.1 is een overzicht opgenomen van de huidige inkomens- en vermogensgrenzen zoals die voor de verschillende huishoudtypes en leeftijden gelden.

Tabel 10.1 Inkomens- en vermogensgrenzen per huishoudtype (toetsjaar 2016)
Huishoudtype Inkomen (120% WSM)i Vermogeni
  Geen AOW AOW  
Samenwonend €23.907 €24.209 €11.840
Samenwonend met kinderen €23.907 €24.209 €11.840
Alleenstaand €18.505 €17.528 €5.920
Alleenstaand met kinderen €23.131 €22.085 €11.840
Bron: https://www.amsterdam.nl/werk-inkomen/pak-je-kans/laag-inkomen-weinig/ (d.d. 15 juni 2017)

Toekenning armoedevoorzieningen

Sluit
Toekenning armoedevoorzieningen

Bij de toekenning van alle voorzieningen is het inkomen en het vermogen in het jaar voorafgaand aan de toekenning van de voorziening leidend. Dat betekent bijvoorbeeld dat bij de toekenning van de Stadspas in 2016 gekeken wordt naar het inkomen en vermogen van de aanvrager in 2015. Deze procedure geldt voor alle regelingen en betekent dat er soms geruime tijd kan zitten tussen het moment dat iemand een laag inkomen krijgt en het moment dat iemand in aanmerking komt voor een armoedevoorziening van de gemeente Amsterdam. Voor de Stadspas en de Scholierenvergoeding die halverwege het jaar worden toegekend kan de wachttijd hierdoor oplopen tot bijna 1,5 jaar.

Van deze algemene werkwijze wordt in twee situaties afgeweken. In de eerste plaats als er sprake is van een inkomensdaling met een langdurig perspectief. Bijvoorbeeld als iemand in de schuldsanering terechtkomt. In dergelijke gevallen wordt de hardheidsclausule toegepast en wordt getoetst op het actuele inkomen van de aanvrager. De tweede uitzondering wordt gemaakt bij de Collectieve ziektekostenverzekering die vaak in december moet worden aangevraagd voor het komend jaar. Bij de toekenning van deze regeling wordt in eerste instantie getoetst op het jaarinkomen in het jaar voorafgaand aan de aanvraag. Indien de aanvraag op grond van een te hoog inkomen of vermogen wordt afgewezen dan wordt gekeken naar het inkomen tot en met november van het aanvraagjaar genomen om te bepalen of iemand voor de regeling in aanmerking komt. Indien de systematiek van de overige regelingen zou worden gevolgd dan zou bij de toekenning in december 2016 gekeken moeten worden naar het inkomen in 2015. Daarmee zou een wachttijd ontstaan die kan oplopen tot ongeveer 2 jaar. Dit werd als onwenselijk ervaren en daarom is voor de afwijkende toekenningsprocedure gekozen. Interview, 11 september 2017.

In Amsterdam wordt jaarlijks door OIS gerapporteerd over de omvang en samenstelling van de groep Amsterdamse minima in de Armoedemonitoren. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van het Regionaal Inkomens Onderzoek (hierna: RIO) van het CBS waarin informatie over het inkomen van Nederlanders wordt bijgehouden (met ingang van 2010 van alle Nederlanders). Het RIO komt echter met enkele jaren vertraging beschikbaar. Dit betekent dat de meest recente gegevens op basis waarvan de omvang van de doelgroep van het Amsterdamse armoedebeleid voor dit onderzoek kan worden bepaald betrekking hebben op 2014. Hierna volgen analyses op basis van informatie uit de Armoedemonitoren van de ontwikkeling van deze doelgroep: de totale doelgroep en de doelgroep uitgesplitst naar inkomen, huishoudtype en leeftijd. In deze analyses is de omvang van de doelgroep (of uitsplitsing daarvan) uitsluitend gebaseerd op de hoogte van het inkomen. Met de hoogte van het eigen vermogen is in de rapportages in de Armoedemonitoren over het algemeen geen rekening gehouden en dit komt dan ook niet tot uitdrukking in de hierna volgende analyses waarin de ontwikkeling over meerdere jaren wordt weergegeven. Dit betekent dat de werkelijke omvang van de doelgroep van het Amsterdamse armoedebeleid gemiddeld genomen waarschijnlijk ongeveer 20% lager ligt. Zie Armoedemonitoren 2014 (p.8) en 2015 (p.8). Omvang aantal minimahuishoudens als ook rekening wordt gehouden met aanwezig vermogen

Sluit
Omvang aantal minimahuishoudens als ook rekening wordt gehouden met aanwezig vermogen

Voor de Armoedemonitor 2014 is voor het eerst onderzocht hoeveel huishoudens die een laag inkomen hebben (minder dan 120% WSM) ook een laag vermogen hebben. Hiervoor is door OIS een koppeling gelegd tussen het RIO bestand en het integraal vermogensbestand van het CBS. Met behulp van deze koppeling kon bepaald worden voor 2012 dat het aantal minimahuishoudens met ook een laag vermogen 70.525 bedroeg (het totaal aantal minimahuishoudens op basis van uitsluitend een laag inkomen bedroeg in 2012 88.616). Voor latere jaren (2013 en 2014) is in de Armoedemonitoren deze analyse opnieuw uitgevoerd met vergelijkbare resultaten. In reactie op dit rapport heeft OIS ook voor 2010 en 2011 het aantal minimahuishoudens berekend (als rekening wordt gehouden met het aanwezige vermogen). De verschillen met het aantal minimahuishoudens als alleen naar het inkomen wordt gekeken zijn voor 2010 (64.512 minimahuishoudens met een laag inkomen en vermogen) en 2011 (66.319) vergelijkbaar en bedragen 18%.

Ontwikkeling totale doelgroep

In figuur 10.1 is de ontwikkeling van de totale doelgroep van het Amsterdamse armoedebeleid (met een inkomen tot maximaal 120% WSM, zonder rekening te houden met aanwezig vermogen) weergegeven. Uit deze figuur blijkt dat de doelgroep sinds 2009 is gestegen met ruim 7.000 huishoudens tot 92.473 minimahuishoudens in 2014 (2010: 85.104 minimahuishoudens). Uitgedrukt in personen bestond de totale doelgroep in 2014 uit 153.120 personen (2010: 143.415).

Figuur 10.1 Ontwikkeling aantal minimahuishoudens met inkomen tot 120% WSM
Bron: Armoedemonitoren OIS
Doelgroep uitgesplitst naar inkomen

Hierna splitsen we de ontwikkeling van het aantal minimahuishoudens uit naar de hoogte van het inkomen en de bron van het inkomen. Als we kijken naar de hoogte van het inkomen dan valt in figuur 10.2 op dat de stijging in het aantal minimahuishoudens in de periode 2010 – 2013 vooral voor rekening komt van de huishoudens met een inkomen tot 105% WSM. Deze groep stijgt van 60.022 in 2010 tot 66.413 in 2013. De andere inkomensgroepen (105 – 110% WSM en 110 – 120% WSM) dalen in dezelfde periode juist licht. Voor 2014 wordt niet meer afzonderlijk gerapporteerd over het aandeel minimahuishoudens met een inkomen tot 105% WSM.

Figuur 10.2 Uitsplitsing minimahuishoudens naar hoogte van het inkomen i
Bron: Armoedemonitoren OIS

Als we de Amsterdamse minimahuishoudens uitsplitsen naar bron van inkomen dan wordt duidelijk dat in 2014 41.613 huishoudens afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering of een andere vorm van een uitkering. Deze groepen zijn ook het sterkst gegroeid sinds 2010. Daarnaast zijn 23.118 huishoudens afhankelijk van een pensioen. Tot slot hebben in totaal 26.817 huishoudens een inkomen uit loondienst of een eigen bedrijf.

Figuur 10.3 Uitsplitsing minimahuishoudens naar bron van inkomen
Bron: Armoedemonitoren OIS
Doelgroep uitgesplitst naar huishoudtype

Binnen de totale doelgroep van Amsterdamse minimahuishoudens kan ook onderscheid worden gemaakt naar het type huishouden. De grootste groep minimahuishoudens betreft alleenstaanden. Zichtbaar is ook dat de stijging in het aantal minimahuishoudens in de periode 2010 – 2014 zich bij alle typen huishouden voordoet. Het aantal alleenstaanden neemt daarbij het sterkste toe: van 54.921 in 2010 tot 60.694 in 2014.

Figuur 10.4 Uitsplitsing minimahuishoudens naar type huishouden
Bron: Armoedemonitoren OIS
Doelgroep uitgesplitst naar leeftijd

Tot slot is ook een uitsplitsing gemaakt van de totale doelgroep van Amsterdamse minima (in personen) naar leeftijd. Hieruit wordt duidelijk dat de toename van het aantal Amsterdamse minima hoofdzakelijk zich voordoet bij de categorie minima met een leeftijd van 18 jaar tot 65 jaar. Deze groep stijgt van 84.723 in 2010 tot 98.153 in 2014. Opvallend daarbij is de stijging van 2013 naar 2014 met 7.695 personen. Deze stijging lijkt te corresponderen met een daling in dezelfde periode bij de minima ouder dan 65 jaar. Deze grote veranderingen worden niet nader toegelicht in de Armoedemonitor 2016. Het aantal kinderen (personen jonger dan 18 jaar) blijft daarentegen in deze periode min of meer gelijk rond de 34.700.

Figuur 10.5 Uitsplitsing minima naar leeftijd (personen)
Bron: Armoedemonitoren OIS

Ontwikkeling gebruik armoedevoorzieningen

Hierna onderzoeken we de ontwikkelingen in het gebruik van de armoedevoorzieningen. Dit doen we vanuit twee invalshoeken. De eerste invalshoek richt zich op de ontwikkeling in het gebruik van afzonderlijke voorzieningen. Daarna gaan we bij de tweede invalshoek na hoe het totaalbeeld van het gebruik van de armoedevoorzieningen zich heeft ontwikkeld. Daarbij staan we expliciet stil bij de ontwikkelingen in het gebruik door de nieuwe doelgroep van het armoedebeleid: Amsterdamse minima met een inkomen tussen 110% en 120% WSM.

Gebruik van afzonderlijke voorzieningen

De gemeente Amsterdam rapporteert periodiek over het gebruik van de Amsterdamse armoedevoorzieningen. Dit gebeurt jaarlijks in de Armoedemonitoren die door OIS worden opgesteld. Sinds 2016 wordt ook per kwartaal de Monitor minimavoorzieningen uitgebracht.i Desondanks is het niet eenvoudig om een overzicht te krijgen van de voorzieningen waaruit het Armoedebeleid is opgebouwd, laat staan hoe het gebruik van deze voorzieningen zich door de tijd heen heeft ontwikkeld. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen.

Om te beginnen is het aantal armoedevoorzieningen erg groot en onoverzichtelijk. Uit de recentelijk uitgevoerde inventarisatie voor de Brede integrale afweging armoedeinstrumenten blijkt dat er momenteel 35 ‘armoedeinstrumenten’ zijn. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017. Dit zijn echter niet allemaal voorzieningen waarvan Amsterdamse minima gebruik kunnen maken omdat deze opsomming ook beleidsinitiatieven omvat die meer ondersteunend zijn aan het armoedebeleid, zoals de inzet van de armoederegisseur, en ook activiteiten meetelt die gericht zijn op schuldhulpverlening. Tegelijkertijd ontbreken er ook voorzieningen in de inventarisatie. Zo worden de Kwijtscheldingen niet genoemd in dit document en ontbreekt de Reiskostenvergoeding voor scholieren. Dit zijn voorzieningen die echter nadrukkelijk gepresenteerd worden op de gemeentelijke website gericht op Amsterdamse minima.i Een beleidsdocument waarin volledig en overzichtelijk alle armoedevoorzieningen van het Amsterdamse armoedebeleid worden beschreven ontbreekt. Navraag bij de afdeling Armoedebestrijding, de afdeling Beleid, de armoederegisseur en de directeur van de rve Inkomen, wees uit dat er binnen de ambtelijke organisatie niemand verantwoordelijk is voor het opstellen van een dergelijk integraal armoedebeleid. Beleidsdocumenten die worden opgesteld richten zich primair op de voorzieningen die tot de verantwoordelijkheid van WPI behoren. De ontwikkeling van beleid lijkt daarmee voor een belangrijk deel de hiërarchische structuur van de ambtelijke organisatie te volgen. Er blijkt ook geen functionaris te zijn die, los van de hiërarchische structuur, zicht houdt op de ontwikkeling van het gehele armoedebeleid. Interviews, d.d. 7 augustus 2017, 4 september 2017 en 11 september 2017.

Daarnaast is de inventarisatie voor de Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, naar de aard, een momentopname van begin 2017. Kenmerkend voor het Amsterdamse armoedebeleid is echter dat het nogal aan verandering onderhevig is. Dit betekent dat het, om meerjarig een beeld te kunnen schetsen van de ontwikkeling van het gebruik van de armoedevoorzieningen, noodzakelijk is om ook informatie te verzamelen over voorzieningen die inmiddels niet meer bestaan. Voorbeelden hiervan zijn voorzieningen zoals de Langdurigheidstoeslag en de Plusvoorziening die als gevolg van de Participatiewet niet meer mochten worden voortgezet.

Een bijkomende moeilijkheid om overzicht te krijgen van het gebruik is dat slechts voor een deel van de armoedevoorzieningen systematisch wordt gerapporteerd in de verschillende monitoren van het armoedebeleid. Voorzieningen die in de Armoedemonitoren aan bod komen (in de Armoedemonitor 2015: 11 voorzieningeni), komen niet allemaal terug in de per kwartaal uitgebrachte Monitor minimavoorzieningen (monitor minimavoorzieningen 2016: 10 voorzieningeni). Voor de andere voorzieningen moet informatie worden verzameld bij de verschillende rve’s die de uitvoering verzorgen. Voor dit onderzoek is om deze reden informatie over het gebruik ingewonnen bij de rve Belastingen, de rve Sport en Bos en de rve Kunst en Cultuur naast WPI (waaronder de afdeling Armoedebestrijding valt).

Tot slot doet zich ook het probleem voor dat de definitie van gebruik van een voorziening door de tijd heen niet altijd consequent wordt gehanteerd. Zo werd voor 2012 het gebruik van de Scholierenvergoeding uitgedrukt in het aantal huishoudens dat per kalenderjaar van de voorziening gebruik maakte. Zie bijvoorbeeld de Armoedemonitor 2013, p.43. Vanaf 2012 wordt daarentegen gerapporteerd over het aantal toegekende Scholierenvergoedingen per huishouden per schooljaar. Armoedemonitor 2014, p.16. Ook komt het voor dat verschillende rapportages ook verschillende definities lijken te hanteren. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij de collectieve zorgverzekering. Hierover wordt in de Armoedemonitoren gerapporteerd met als eenheid het aantal huishoudens dat deelneemt aan de collectieve zorgverzekering. Armoedemonitor 2015, p.56. In de Monitor minimavoorzieningen wordt daarentegen gerapporteerd over het aantal premiebetalers. Monitor minimavoorzieningen, december 2016. Dergelijke problemen bij de vergelijkbaarheid van informatie over verschillende jaren maakt het moeilijker om zicht te krijgen op ontwikkelingen in het gebruik van de armoedevoorzieningen.

Uiteindelijk hebben wij voor 22 voorzieningen het gebruik in de periode 2009 – 2016 onderzocht. Hiervoor hebben we de onderzochte voorzieningen ingedeeld in vier categorieën. De eerste categorie bestaat uit de algemene armoedevoorzieningen. Hieronder hebben wij alle voorzieningen geschaard waarop alle minima in principe een beroep kunnen doen. De tweede categorie bestaat uit armoedevoorzieningen die uitsluitend bestemd zijn voor kinderen (of minimagezinnen). i De derde categorie wordt gevormd door armoedevoorzieningen die exclusief gericht zijn op oudere minima. Tot slot hebben wij in de vierde categorie de armoedevoorzieningen opgenomen voor chronisch zieken en gehandicapten. Overzicht en indeling 22 onderzochte armoedevoorzieningen

Sluit
Overzicht en indeling 22 onderzochte armoedevoorzieningen

Algemene armoedevoorzieningen

  • Collectieve zorgverzekering
  • Fonds bijzondere noden Amsterdam
  • Gratis ID-kaart
  • Individuele bijzondere bijstand
  • Individuele inkomenstoeslag
  • Kwijtscheldingen
  • Langdurigheidstoesla
  • Rentesubsidie
  • Stadspas
  • Woonkostenbijdrage / Overgangsregeling passende huur

Armoedevoorzieningen gericht op kinderen

  • Jeugdsportfonds
  • Jongerencultuurfonds
  • Kindbonnen
  • PC-regeling
  • Reiskostenvergoeding scholieren
  • Scholierenvergoeding

Armoedevoorzieningen gericht op ouderen

  • Gratis OV voor ouderen
  • Plusvoorziening
  • Tegemoetkoming aanvullend OV ouderen

Armoedevoorzieningen gericht op chronisch zieken en gehandicapten

  • Aanvullende tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten
  • Individuele studietoeslag
  • Regeling tegemoetkoming meerkosten

Ontwikkeling gebruik algemene armoedevoorzieningen
Het gebruik van de algemene armoedevoorzieningen laat een wisselend beeld zien (zie ook overzicht gebruik armoedevoorzieningen). Bij een aantal voorzieningen is een duidelijke stijging in het gebruik zichtbaar. Zo wordt er steeds meer beroep gedaan op de Individuele bijzondere bijstand (van 7.476 gebruikers in 2010 tot 12.044 in 2016) en worden er ook meer sociale leningen met rentesubsidie verstrekt (van 1.470 in 2009 tot 3.134 in 2016). Ook het aantal verstrekte Stadspassen is sinds 2010 (161.136) sterk gestegen (2016: 195.730). Het grootste deel van deze stijging doet zich echter voor in 2014 voor de intensivering van het armoedebeleid. Hierbij moet ook worden opgemerkt dat de Stadspas ook verstrekt wordt aan alle Amsterdammers ouder dan 65 ongeacht hun inkomen. Over het aantal minima dat een Stadspas is verstrekt is uitsluitend voor 2015 en 2016 informatie beschikbaar. Toen kregen 103.187 minima de Stadspas verstrekt. Armoedemonitor 2015, p.51. In 2016 is dit aantal toegenomen tot 116.122. Armoedemonitor 2016, p.52. Dit betekent dat na de intensivering van het armoedebeleid er een toename zichtbaar is in het aantal Amsterdamse minima waaraan een Stadspas is verstrekt.

Dalingen in het gebruik zijn daarentegen ook zichtbaar. De grootste daling is zichtbaar in het gebruik van de Woonkostenbijdrage. Het aantal gebruikers van deze regeling bedroeg in 2009 61.720. Hierin waren echter ook Amsterdammers begrepen die, vanwege de opzet van de woonkostenbijdrage, strikt genomen niet tot de doelgroep van Amsterdamse armoedebeleid behoorden. Met ingang van 2012 werd daarom de regeling aangepast en toegespitst op minima conform het armoedebeleid. Gemeente Amsterdam, Raadsbesluit 216/865, 9 november 2011 en Motie 889 Olgun, Hoek en De Soete, 9 november 2011. Dit leidde tot een sterke daling in het aantal gebruikers (11.047 in 2012). Opvallend is vervolgens dat het aantal gebruikers in 2016 van de nieuwe overgangsregeling passende huur (9.488) lager is dan het aantal gebruikers in 2015 van de woonkostenbijdrageregeling (17.728). WPI geeft aan dat dit verschil verklaart wordt doordat de toekenning van de nieuwe regeling meer precies wordt uitgevoerd in plaats van het gebruik van aannames bij de toekenning van de oude regeling. Schriftelijke reactie WPI, 5 oktober 2017.

Een daling in het gebruik is ook zichtbaar bij de Collectieve zorgverzekering. In 2010 is zichtbaar dat het gebruik het grootst was (67.781). Daarna is er sprake van een daling die uitmondt in 43.239 huishoudens die deelnemen aan de Collectieve zorgverzekering in 2015. In 2016 stijgt het aantal gebruikers weer (tot 48.639), maar het aantal gebruikers blijft ruimschoots lager dan in de eerdere jaren. Dit is opvallend omdat de sterk uitgebreide Collectieve ziektekostenverzekering als compensatie was bedoeld voor het afschaffen van de categorale voorzieningen (zoals de Langdurigheidstoeslag) en de gemeente ervoor had gekozen de Individuele inkomenstoeslag slechts een beperkte omvang te geven. Deze daling hangt volgens WPI samen met een aanscherping van de rechtmatigheidscontrole bij het verstrekken van de Collectieve zorgverzekering. Schriftelijke reactie WPI, 5 oktober 2017.

Bij de Kwijtscheldingen is ten opzichte van 2009 een stijging zichtbaar (van 56.734 in 2009 tot 67.204 in 2016). Opvallend is echter dat in 2013 er een piek was in het gebruik (74.753 gebruikers) en dat sindsdien het gebruik van de Kwijtscheldingen een dalende trend laat zien. Tot slot is er ook sprake van voorzieningen die zijn opgeheven (de Langdurigheidstoeslag) en nieuwe voorzieningen (de Gratis ID-kaart en de Individuele inkomenstoeslag).

Ontwikkeling gebruik armoedevoorzieningen voor kinderen
Bij het gebruik van armoedevoorzieningen die specifiek zijn gericht op kinderen is vrijwel zonder uitzondering een stijgende trend zichtbaar zie ook overzicht gebruik armoedevoorzieningen). Het gebruik van bestaande voorzieningen, het Jeugdsportfonds, het Jongerencultuurfonds en de PC-regeling is in alle gevallen ten opzichte van 2009 gestegen. Opvallend is dat het grootste deel van het gebruik van het Jeugdsportfonds gerelateerd is aan (diploma)zwemmen: in 2016 2.279 keer. Jaarverslag 2016 van het Jeugdsportfonds, p.11. Bij het Jongerencultuurfonds bestaat het gebruik voornamelijk uit ondersteuning bij muziek- en danslessen. Jaarverslag 2016 van het Jongerencultuurfonds Amsterdam, p.9. Het gebruik van de PC-regeling is van 1.057 verstrekte computers in 2009 gestegen tot 2.556 in 2016.

Het gebruik van de Scholierenvergoeding schommelt in de periode 2009 – 2015 tussen de 12.000 en 13.000. In 2015 is daarbij, ten opzichte van 2014, een stijging zichtbaar (van 11.843 naar 12.734).i Het gebruik in 2015 is daarmee weer op het niveau van de periode 2010 – 2012. Historisch gezien wordt de Scholierenvergoeding vaker gebruikt voor kinderen in het primair onderwijs dan voor kinderen in het voortgezet onderwijs. Armoedemonitor 2015, p.42. Opvallend is dat het gebruik van de Scholierenvergoeding in 2016 een sterke stijging laat zien: in totaal zijn er toen 15.120 Scholierenvergoedingen verstrekt. Deze stijging is verder niet toegelicht in de Armoedemonitor.

Tot slot zijn in de periode 2009 – 2016 twee nieuwe armoedevoorzieningen in het leven geroepen voor kinderen: de Reiskostenvergoeding voor scholieren en de Kindbonnen. De Kindbonnen, die afhankelijk van de leeftijd van de kinderen bestaan uit speelgoedbonnen, kledingbonnen of babybonnen, zijn in één keer een van de meest gebruikte voorzieningen voor kinderen geworden (er zijn in 2016 26.062 kindbonnen verstrekt).

Ontwikkeling gebruik armoedevoorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten
Het is moeilijk om de ontwikkeling in het gebruik van armoedevoorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten goed te beoordelen (zie ook overzicht gebruik armoedevoorzieningen). Dit komt doordat in 2014 bij deze voorzieningen zich een grote verandering heeft voorgedaan. De bestaande (Amsterdamse) Atcg werd als gevolg van vervallen rijksregelingen op grond van de Wtcg in 2014 beëindigd. Ter compensatie van het wegvallen van de rijksregelingen en de Atcg werd, onder meer, de Rtm in het leven geroepen. Het gebruik van de Rtm wordt gerapporteerd in het aantal ontvangers (in 2016: 11.607 personen), het gebruik van de Atcg wordt echter gemeten in het aantal huishoudens (2014: 8.935). Een zuivere vergelijking is daarmee niet mogelijk. Het is daarnaast onbekend hoeveel Amsterdamse minima gebruik maakten van de rijksregelingen op grond van de Wtcg. Het is hierdoor niet goed te beoordelen in hoeverre het hogere gebruik van de Rtm betekent dat het gebruik van voorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten door Amsterdamse minima daadwerkelijk is toegenomen. Een aanname voor de omvang van het aantal Amsterdamse minima dat gebruik maakt van de rijksregelingen is de schatting bij het instellen van de Rtm dat 15.000 Amsterdammers voor deze regeling in aanmerking zouden komen. Collegevoordracht, BD2014-008587 Uitgangspunten voor de regeling tegemoetkoming meerkosten als gevolg van chronische ziekte of beperking. Dit zou impliceren, op basis van een vergelijking in het gebruik van de rijksregeling ten opzichte van de Rtm, dat het gebruik in de periode 2014 – 2016 per saldo is gedaald.
Samenhang rijksregelingen en Amsterdamse regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten

Sluit
Samenhang rijksregelingen en Amsterdamse regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten Collegevoordracht.

Voor de invoering van de nieuwe Wmo in 2015 bestonden er op grond van de Wtcg drie regelingen:

  • Een algemene tegemoetkoming
  • Een generieke korting op de eigen bijdrage Awbz / Wmo
  • Een compensatie voor het verplichte eigen risico zorgverzekering

Deels waren deze rijksregelingen beschikbaar voor chronisch zieken en gehandicapten ongeacht het inkomen of het vermogen. Daarnaast kende Amsterdam een aanvullende regeling (de Atcg) die specifiek gericht was Amsterdamse minima met een chronische ziekte of een handicap.

Het wegvallen van deze regelingen is in Amsterdam opgevangen door het instellen van de nieuwe regeling tegemoetkoming meerkosten (Rtm), door aanpassingen in de hoogte van de bijdrage van cliënten aan de kosten van het gebruik van Wmo voorzieningen en door het opnemen van specifieke kosten in de collectieve aanvullende verzekering. Ter compensatie voor het wegvallen van de rijksregelingen is aan de gemeente Amsterdam een extra Rijksbijdrage toegekend van jaarlijks € 8,6 miljoen. Deze Rijksbijdrage wordt voor het grootste deel (€ 7,6 miljoen) ingezet ter dekking van de nieuwe Rtm.

Bron: BD2014-008587 Uitgangspunten voor de regeling tegemoetkoming meerkosten als gevolg van chronische ziekte of beperking.

Ontwikkeling gebruik armoedevoorzieningen voor ouderen
De belangrijkste ontwikkeling die zichtbaar is in het gebruik van armoedevoorzieningen voor ouderen is het opheffen van bestaande Plusvoorziening (een categorale vorm van inkomensondersteuning voor Amsterdamse minima ouder dan 65 jaar) en het instellen van twee nieuwe voorzieningen (zie ook overzicht gebruik armoedevoorzieningen). Deze twee nieuwe voorzieningen zijn gericht op het bevorderen van mobiliteit van ouderen. In de ontwikkeling van het gebruik valt daarbij op dat de voorziening van Gratis OV voor ouderen sinds het instellen in 2013 bijna is verdubbeld (van 7.330 in 2013 tot 14.180 in 2016).

Ontwikkeling totaal gebruik armoedevoorzieningen

Door te kijken naar de ontwikkeling in het totaal gebruik van armoedevoorzieningen kan beoordeeld worden in hoeverre de intensivering heeft geleid tot een aanwas van ‘nieuwe’ minima die gebruik maken van de armoedevoorzieningen. Concreet kan hiervoor gekeken worden naar de ontwikkeling van het aantal minima dat gebruik maakt van één of meer armoedevoorzieningen. Daarnaast kijken wij expliciet naar de ontwikkeling van het aantal minima dat gebruik maakt van één of meer armoedevoorzieningen en dat behoort tot de nieuwe doelgroep van het armoedebeleid: minima met een inkomen tussen 110% en 120% WSM.

Ontwikkeling van het aantal gebruikers van één of meer armoedevoorzieningen
De gemeente Amsterdam beschikt niet over informatie over het aantal unieke gebruikers van één of meer armoedevoorzieningen. Weliswaar kan koppeling van de verschillende administraties van de voorzieningen deze informatie opleveren, echter deze analyse wordt niet gemaakt. In de Armoedemonitoren wordt hierover ook niet gerapporteerd. Hierdoor is niet bekend in hoeverre er sinds de intensivering van het armoedebeleid in 2015 meer minima van de armoedevoorzieningen gebruik zijn gaan maken. Voor de Armoedemonitor 2016 is voor het eerst een zogenaamd ‘verzamelbereik’ voor de kindregelingen berekend. Hieruit bleek dat 81% van de huishoudens met kinderen van 4 tot en met 17 jaar ten minste één keer gebruik heeft gemaakt van deze voorzieningen. Eén op de vijf van deze huishoudens maakt gebruik van alle vier de kindregelingen. Armoedemonitor 2016, p.67.

Aantal gebruikers met inkomen tussen 110% WSM en 120% WSM
Om gebruik te kunnen maken van de armoedevoorzieningen van de gemeente Amsterdam geldt altijd de eis dat het inkomen en het vermogen niet te hoog is. Door de inkomens- en vermogensgrenzen te verhogen moeten meer Amsterdammers in aanmerking komen voor de armoedevoorzieningen. In het 2006 zijn de inkomensgrenzen verhoogd van 105% WSM naar 110%. Meer recent zijn de inkomensgrenzen in 2015 verder uitgebreid naar 120% WSM. Hierna gaan we na in hoeverre de wijzigingen in de inkomensgrenzen zichtbaar zijn in het gebruik als we een uitsplitsing maken naar inkomen van de gebruikers. Simpel gezegd: hoeveel Amsterdammers met een inkomen tussen 110% en 120% WSM maken nu gebruik van de Amsterdamse voorzieningen?

Deze vraag is echter heel moeilijk te beantwoorden. Dit komt doordat de gemeente Amsterdam geen informatie registreert over het inkomen (of het vermogen) van de gebruikers van de armoedevoorzieningen. Weliswaar wordt het inkomen en het vermogen bij het aanvragen getoetst, echter dit gegeven wordt niet vastgelegd. Hierdoor kan achteraf niet direct uit de administraties van de verschillende armoedevoorzieningen worden afgeleid welk inkomen gebruikers hebben. Interview, d.d. 17 juni 2016 (Conceptverslag). De gemeente Amsterdam heeft hierdoor geen inzicht in het aantal gebruikers dat tot de nieuwe doelgroep van 110% tot 120% WSM behoort.i Opvallend is dat bij navraag de ambtelijke organisatie ook niet de noodzaak zag van het bijhouden van deze informatie, aangezien het geen sturingsinformatie zou opleveren. Interview, d.d. 11 september 2017.

De enige informatie die door de gemeente wordt vastgelegd is informatie over of het huishouden een uitkering levensonderhoud (bijstand) heeft gehad of niet. In theorie zou het dan mogelijk zijn om te bepalen of het aantal huishoudens zonder uitkering levensonderhoud dat gebruik maakt van een regeling van 2014 tot 2016 is toegenomen. Een toename zou bij gelijkblijvende omstandigheden een indicatie kunnen zijn voor het bereiken van de grotere doelgroep. Van deze gelijkblijvende situatie is echter geen sprake vanwege de instroom van vluchtelingen die niet direct bijstand ontvangen, maar wel aanspraak kunnen maken op allerlei armoederegelingen. Gemeente Amsterdam, Beleidskader Vluchtelingen in Amsterdam 2015 – 2018. Aangezien ook deze informatie niet wordt vastgelegd is niet vast te stellen waardoor een toename van het aantal huishoudens zonder bijstand die wel een regeling hebben wordt veroorzaakt.

Om dit inzicht te verkrijgen heeft de rekenkamer OIS gevraagd een koppeling te maken tussen de informatie over gebruikers van armoedevoorzieningen en landelijke informatie over inkomen in het RIO bestand en het integraal vermogensbestand van het CBS. Deze koppeling zou worden gemaakt voor 4 armoedevoorzieningen: de Scholierenvergoeding, de Stadspas, de Collectieve ziektekostenverzekering en Gratis OV voor ouderen. De landelijke informatie over inkomen en vermogen uit het RIO komt echter met een grote vertraging beschikbaar voor dit soort onderzoek. Voor deze analyse was daardoor het meest recente jaar waarvoor de benodigde inkomensgegevens beschikbaar waren 2013. Als gevolg hiervan was het meest recente jaar waarvoor het gebruik naar inkomen kon worden geanalyseerd 2014.i

Dit betekent dat deze analyse kan worden gemaakt voor de periode voordat de doelgroep werd uitgebreid naar 120% WSM. Om deze reden spitst de analyse zich toe op de volgende inkomensbandbreedtes: tot 100% WSM, tussen 100% en 105% WSM en tussen 105% en 110% WSM. De laatste bandbreedte komt overeen met de uitbreiding van de doelgroep in 2006 van 105% WSM naar 110% WSM. Deze groep minima zou, gezien de hoogte van het inkomen, in theorie, ook uitsluitend moeten bestaan uit minima die geen inkomen krijgen op grond van een bijstandsuitkering of uitsluitend de AOW. Hiermee geeft deze analyse een indicatie van de mate waarin in het verleden werkende minima gebruik hebben gemaakt van de armoedevoorzieningen.

Bij de koppeling uitgevoerd door OIS bleek een deel van de gebruikers van de vier onderzochte regelingen in het RIO bestand en het integraal vermogensbestand van het CBS niet tot de doelgroep van de regelingen te kunnen worden gerekend. Deels betreft dit gebruikers waarvoor het niet mogelijk is om een zuiver huishoudinkomen te bepalen of waarvan de woonplaats (bijvoorbeeld het bekende adres komt overeen met dat van een instituut) een gebruiker mogelijk zou uitsluiten van deze regelingen. De redenen zijn uiteenlopend en daarom ook moeilijk te interpreteren. Bij een ander deel van de gebruikers is de reden echter exclusief te beperken tot de bevinding dat zij, op grond van het RIO bestand en het integraal vermogensbestand van het CBS over een te hoog inkomen te beschikken of een te hoog vermogen (of beide) om in aanmerking te komen voor de regelingen.

In tabel 10.2 zijn de verschillen per onderzochte regeling weergegeven. Als we ons beperken tot de gebruikers die op grond van de koppeling uitgevoerd door OIS een te hoog inkomen en / of vermogen lijken te hebben, dan is zichtbaar dat het om een relatief grote groep gaat. In het geval van de Stadspas gaat het om 12.176 gebruikers (23% van de gebruikers van de Stadspas tot 65 jaar) en bij de Collectieve zorgverzekering om 11.427 gebruikers (20% van alle gebruikers).i Bij de Scholierenvergoeding en de regeling voor Gratis OV voor ouderen liggen de aantallen iets lager (rond de 10%).

Tabel 10.2 Overzicht uitval bij koppeling gebruikersbestanden
  Collectieve zorgverzekering Scholierenvergoeding Gratis OV voor ouderen Stadspas
Gebruikers (2014) 56.645 11.843 9.790 52.555 (gebruikers tot 65 jaar)
Te veel inkomen -/- 7.245 -/- 1.103 -/- 414 -/- 8.116
110-115% WSM 1.748 371 153 1.506
115-120% WSM 1.233 239 65 1.101
120-130% WSM 1.622 223 89 1.511
130-140% WSM 997 74 40 974
> 140% WSM 3.718 232 110 5.751
Te veel vermogen -/- 2.109 -/- 182 -/- 303 -/- 1.333
Te veel inkomen en vermogen -/- 2.073 -/- 36 -/- 43 -/- 2.727
Te hoog inkomen en/of vermogen -/- 11.427 (20%) -/- 1.321 (11%) -/- 760 (8%) -/- 12.176 (23%)
Administratieve uitval -/- 6.705 -/- 1.713 -/- 1.498 -
Overig mogelijk geen doelgroep -/- 3.285 -/- 392 -/- 73 -/- 4.871
Gekoppelde gebruikers 35.228 9.774 7.459 35.562
Bron: analyse OIS in opdracht van rekenkamer (2017)

We willen benadrukken dat deze verschillen niet vanzelfsprekend betekenen dat er sprake is geweest van onrechtmatig verstrekte voorzieningen. Wél beschouwen wij dit als een belangrijk signaal dat er mogelijk een probleem is bij het rechtmatig verstrekken van deze voorzieningen (en mogelijk ook andere voorzieningen die automatisch worden toegekend op basis van het bezit van de Stadspas). WPI geeft aan eind 2013 onrechtmatigheden te hebben geconstateerd bij het automatisch toekennen van voorzieningen op basis van bestandskoppelingen en hierop de toekenningen te hebben aangescherpt. De directeur van de rve Inkomen wijst er echter op dat bij het controleren op rechtmatigheid altijd een afweging moet worden gemaakt tussen toegankelijkheid (is het niet te belastend voor de klant), doelmatigheid (zijn de uitvoeringskosten in verhouding) en rechtmatigheid (als onrechtmatigheidspercentages oplopen zijn extra controles vereist). Als voorbeeld noemt WPI de controles voor de Collectieve zorgverzekering. Voor 2015 zijn er geen herbeoordelingen bij de toekenning van de collectieve zorgverzekering uitgevoerd omdat de kosten van deze herbeoordelingen hoger zouden uitvallen dan de omvang van de verstrekte voorzieningen. Dit is inmiddels wel aangescherpt nu er sprake is van een hogere omvang van de verstrekte steun via de Collectieve zorgverzekering. Een aanscherping van de herbeoordeling heeft inmiddels ook plaatsgevonden bij de voorziening voor Gratis OV voor ouderen en bij de Rtm.

De verwachting van WPI is dat deze maatregelen uiteindelijk ook zichtbaar moeten worden in dalende verschillen tussen gebruikersbestanden en de landelijke bestanden waarin inkomens- en vermogensgegevens zijn opgenomen. Volgens WPI zal de verbetering al zichtbaar moeten zijn bij koppeling van RIO gegevens 2014 aan gebruikscijfers 2015. Naar verwachting komt deze informatie, alhoewel de bron bestanden al beschikbaar zijn, pas in het voorjaar van 2018 beschikbaar. WPI wijst er echter op dat definitief uitsluitsel over de verbetering pas in 2020 beschikbaar komt, omdat dan de gebruikscijfers over 2017 de inkomenscijfers over 2016 kunnen worden gekoppeld. Email WPI, d.d. 14 september 2017. We moeten op grond hiervan echter constateren dat, ondanks dat deze verschillen al bij het maken van de eerste bereikberekeningen door OIS voor de Armoedemonitor 2014 bekend waren, ze niet uitvoerig door WPI zijn onderzocht. Hierdoor is op dit moment niet bekend in hoeverre hier daadwerkelijk sprake is van onrechtmatige verstrekkingen en in hoeverre deze problemen zich op dit moment nog steeds voordoen. Interview, d.d. 11 september 2017.

Voor onze verdere analyse betekent dit dat vanwege de omvangrijke en niet gedetailleerd verklaarde verschillen tussen de aantallen gebruikers van de vier onderzochte armoedevoorzieningen en de aantallen gebruikers die, na koppeling, daadwerkelijk konden worden toegedeeld aan de inkomensbandbreedtes de uitkomsten die we hierna presenteren hooguit indicatief zijn.

In tabel 10.3 is de ontwikkeling in het gebruik van de vier onderzochte voorzieningen weergegeven uitgesplitst naar inkomensbandbreedte. Hierin is zichtbaar dat het overgrote deel van het gebruik van de onderzochte voorzieningen (voor zover zichtbaar na de koppeling) voor rekening komt van minima met een inkomen tot 105% WSM. Voor alle vier voorzieningen ligt het aandeel van deze groep minima ongeveer rond de 90%. Daarnaast valt ook op dat de stijgingen in het gebruik in tabel 10.3 met uitzondering van de Collectieve ziektekostenverzekering, zich voordoen bij minima met een inkomen tot 105% WSM. Het gebruik door minima met een inkomen tussen 105% en 110% WSM neemt daarentegen af (Scholierenvergoeding), is min of meer stabiel (Gratis OV voor ouderen) of stijgt minder snel (Stadspas). Bij de Collectieve zorgverzekering is het totale gebruik stabiel, maar is een daling zichtbaar in het gebruik door minima met inkomen tussen 105% WSM en 110% WSM.

Tabel 10.3 Ontwikkeling gebruik naar armoedevoorziening en inkomensgroep
Voorziening Inkomen 2011 2012 2013 2014
Scholierenvergoeding Tot 100% WSM 4.539 4.621 4.558 5.253
100% - 105% WSM 3.8.47 3.981 3.959 3.852
105% - 110% WSM 1.043 932 771 669
Totaal 9.429 9.534 9.288 9.774
Stadspas Tot 100% WSM 14.693 15.112 17.619 25.904
100% - 105% WSM 17.026 17.287 16.465 20.723
105% - 110% WSM 4.030 3.848 3.946 4.749
Totaal 35.749 36.247 38.030 51.376
Gratis OV voor ouderen Tot 100% WSM - - 3.273 4.561
100% - 105% WSM - - 1.973 2.296
105% - 110% WSM - - 527 602
Totaal - - 5.773 7.459
Collectieve ziektekosten-verzekering Tot 100% WSM - - 16.716 17.382
100% - 105% WSM - - 16.015 15.064
105% - 110% WSM - - 3.192 2.782
Totaal - - 35.923 35.228
Bron: Analyses OIS voor rekenkamer

Bereik armoedevoorzieningen

Tot slot gaan we in dit laatste deel van dit hoofdstuk na hoe de ontwikkeling van het gebruik zich verhoudt tot de ontwikkeling van de doelgroep: het bereik van de armoedevoorzieningen. Omdat niet alle armoedevoorzieningen gericht zijn op alle Amsterdamse minima moet het bereik per voorziening afzonderlijk worden bepaald. Omdat in sommige gevallen armoedevoorzieningen op heel specifieke doelgroepen zijn gericht en niet altijd de benodigde informatie beschikbaar is om de doelgroep nauwkeurig te bepalen is dit niet voor alle voorzieningen mogelijk. Om deze reden is gekozen voor de volgende armoedevoorzieningen: de Scholierenvergoeding, de Stadspas, de regeling Gratis OV voor ouderen en de Collectieve ziektekostenverzekering. Waarom niet voor alle voorzieningen het bereik kan worden berekend

Sluit
Waarom niet voor alle voorzieningen het bereik kan worden berekend

Het bereik van een voorziening wordt berekend door het gebruik af te zetten tegen het aantal personen of huishoudens dat aanspraak zou kunnen maken op de voorziening (de doelgroep van de voorziening). Dit impliceert dat om het bereik te kunnen berekenen er voldoende informatie moet zijn om de doelgroep van de voorziening te kunnen bepalen. Deze informatie is echter niet voor alle voorzieningen voorhanden. In het geval van voorzieningen die zich richten op chronisch zieken en gehandicapten bijvoorbeeld (zoals de Rtm) is voor het berekenen van de omvang van de doelgroep gedetailleerde informatie noodzakelijk over alle Amsterdammers noodzakelijk over hun medische situatie. Dit soort informatie is niet beschikbaar en daardoor is het onmogelijk de doelgroep te bepalen en berekening van het bereik te maken.

De rekenkamer heeft OIS een analyse laten maken van het bereik van deze vier armoedevoorzieningen. De hiervoor benodigde landelijke informatie voor het berekenen van de omvang van de doelgroep over inkomen en vermogen komt echter met een grote vertraging beschikbaar voor dit soort onderzoek. Voor deze analyse was daardoor het meest recente jaar waarvoor de benodigde inkomensgegevens beschikbaar waren 2013. Als gevolg hiervan was het meest recente jaar waarvoor het bereik kon worden geanalyseerd 2014.i

Dit betekent dat deze analyse alleen kan worden gemaakt voor de periode voordat de doelgroep werd uitgebreid naar 120% WSM. Om deze reden spitst de analyse zich toe op de volgende inkomensbandbreedtes: tot 105% WSM en tussen 105% en 110% WSM. De laatste bandbreedte komt overeen met de uitbreiding van de doelgroep in 2006 van 105% WSM naar 110% WSM. Deze groep minima zou, gezien de hoogte van het inkomen, in theorie, ook uitsluitend moeten bestaan uit minima die geen inkomen krijgen op grond van een bijstandsuitkering of uitsluitend de AOW. Hiermee geeft deze analyse een indicatie van het bereik van de armoedevoorzieningen bij werkende minima.

Bij het koppelen van de informatie over het gebruik van de vier armoedevoorzieningen en de informatie over inkomen en vermogen bleken omvangrijke verschillen te ontstaan. De aantallen gebruikers die, na koppeling, daadwerkelijk konden worden toegedeeld aan de inkomensbandbreedtes bleken aanzienlijk lager dan de gerapporteerde aantallen gebruikers van de vier onderzochte armoedevoorzieningen. Het ligt voor de hand dit effect zich niet alleen voordoet bij de informatie over het gebruik, maar dat dit effect ook van invloed is op de omvang van de doelgroepen van de onderzochte voorzieningen. Hoe groot dit effect is, is echter niet te bepalen. Dit betekent dat de hierna gepresenteerde analyses van het bereik indicatief zijn en dat bij het interpreteren van deze informatie ene belangrijke aanname is dat de omvang van het gebruik en de omvang van de doelgroep in gelijke mate door dit effect worden geraakt. Verschillen na koppeling gebruikersbestanden met landelijke informatie inkomen en vermogen

Sluit
Verschillen na koppeling gebruikersbestanden met landelijke informatie inkomen en vermogen

De koppeling van de informatie over gebruikers van armoedevoorzieningen met het RIO bestand en het integraal vermogensbestand van het CBS leidt tot omvangrijke verschillen ten opzichte van het gerapporteerde gebruik van armoedevoorzieningen in de Armoedemonitoren. Deze koppeling is namelijk niet voor alle huishoudens die gebruik maken van de onderzochte armoedevoorzieningen te maken. Deels komt dit doordat in de landelijke informatie over inkomen en vermogen voor deze huishoudens niet voor het hele jaar het inkomen bekend is. Deels doordat de hoogte van het inkomen en het vermogen of de huishoudsamenstelling in de landelijke bestanden leidt tot een afwijkend (en hoger) inkomen of vermogen dan spoort met het maximaal mogelijke inkomen en vermogen bij gebruik van de armoedevoorzieningen. Deze verschillen leiden ertoe dat het aantal gebruikers waarvoor de hoogte van het inkomen kon worden geanalyseerd bij alle 4 armoedevoorzieningen (aanzienlijk) lager is dan het totaal aantal gerapporteerde gebruikers. Email OIS, d.d. 26 juli 2017. Dit verschil is het grootst bij de collectieve zorgverzekering (ca. 35.000 huishoudens gekoppeld versus bijna 60.000 huishoudens in de Armoedemonitor). In het geval van de Stadspas zijn de verschillen niet exact te bepalen omdat over de onderzochte periode het gebruik in de Armoedemonitor is gerapporteerd in aantallen personen in plaats van huishoudens, maar op basis van het aantal van 61.872 huishoudens dat in 2015 gebruik maakte van de Stadspas is het verschil met de gekoppelde huishoudens (m.u.v. 2014 ca. 37.000 huishoudens) waarschijnlijk eveneens aanzienlijk. In het geval van de Scholierenvergoeding en de regeling voor gratis OV voor ouderen zijn de verschillen minder groot (variërend tussen 1.500 en 3.500 huishoudens).


In tabel 10.4 zijn de uitkomsten van de bereik analyses voor de Scholierenvergoeding, de Stadspas, de regeling Gratis OV voor ouderen en de Collectieve ziektekostenverzekering weergegeven. Hierin wordt zichtbaar dat het bereik van de Scholierenvergoeding en de Stadspas het hoogste is. Opvallend is daarbij de stijging in het bereik van de Stadspas naar gemiddeld 69% in 2014. Verder is bij alle onderzochte voorzieningen zichtbaar dat het bereik onder minima met een inkomen tussen 105% en 110% WSM telkens lager is dan bij minima met een inkomen tussen 100% en 105% WSM. Dit indicatieve beeld vormt een aanwijzing dat het bereik van armoedevoorzieningen onder minima met inkomen uit andere bronnen dan de bijstand aanzienlijk minder is. Dit beeld wordt ondersteund door analyses van het bereik in de Armoedemonitoren waarbij de doelgroep is uitgesplitst naar bron van inkomen. Uit deze analyses blijkt bij vrijwel alle voorzieningen dat het bereik verreweg het hoogste is onder ontvangers van bijstand.

Tabel 10.4 Analyse bereik van vier armoedevoorzieningen (2011 – 2014)
Voorziening Inkomen 2011 2012 2013 2014
Scholierenvergoeding Tot 105% WSM 64% 65% 62% 64%
105% - 110% WSM 60% 56% 48% 46%
Gemiddeld 64% 64% 60% 63%
Stadspas Tot 105% WSM 56% 55% 54% 70%
105% - 110% WSM 52% 49% 48% 61%
Gemiddeld 55% 54% 54% 69%
Gratis OV voor ouderen Tot 105% WSM - - 38% 47%
105% - 110% WSM - - 26% 30%
Gemiddeld - - 37% 45%
Collectieve ziektekosten-verzekering Tot 105% WSM - - 52% 49%
105% - 110% WSM - - 39% 36%
Gemiddeld - - 51% 47%
Bron: berekeningen OIS in opdracht van rekenkamer (2017)

Conclusie

Het ontbreekt aan voldoende geschikte informatie om een goed beeld te krijgen van de mate waarin de intensivering van het armoedebeleid zich heeft vertaald in toegenomen gebruik en bereik van de armoedevoorzieningen. Ondanks dat periodiek wordt gerapporteerd over het gebruik is het niet eenvoudig om een overzicht te krijgen van de ontwikkeling van het gebruik van de armoedevoorzieningen. Overzichten en rapportages beslaan telkens slechts een deel van de voorzieningen die het Amsterdamse armoedebeleid rijk is (en verschillen daarbij ook nog van elkaar). Dit hangt samen met de constatering dat het aantal armoedevoorzieningen groot en onoverzichtelijk is en tegelijkertijd ook aan veel veranderingen onderhevig is. Een beleidsdocument dat volledig en overzichtelijk alle armoedevoorzieningen van het Amsterdamse armoedebeleid beschrijft ontbreekt.

Voor 22 armoedevoorzieningen hebben wij de ontwikkeling in het gebruik kunnen analyseren. Het beeld dat hieruit ontstaat over het effect van de intensivering van het armoedebeleid in 2014 is wisselend. In het geval van de voorzieningen gericht op kinderen (of minimagezinnen) is overwegend een stijging in het gebruik zichtbaar. Stijgingen zijn ook zichtbaar in het gebruik van de Individuele bijzondere bijstand en de Stadspas. Maar bij andere voorzieningen doen zich dalingen voor, zoals bij de Kwijtscheldingen en de Collectieve zorgverzekering. In andere gevallen, zoals bij de voorzieningen voor ouderen en de voorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten, zijn de veranderingen in het aanbod van voorzieningen dusdanig dat een zuivere beoordeling van de ontwikkeling van het gebruik niet goed mogelijk is.

In hoeverre het aantal Amsterdamse minima dat gebruik maakt van één of meer voorzieningen is toegenomen, is niet bekend. Dat geldt ook voor het aantal minima dat gebruik maakt van armoedevoorzieningen en een inkomen heeft tussen 110% en 120% WSM. Bij aanvragen wordt geen informatie over het inkomen of vermogen van de aanvrager vastgelegd. De gemeente Amsterdam kan hierdoor achteraf niet inzichtelijk maken tot welke inkomensgroepen gebruikers van de verschillende voorzieningen behoren. Op basis van landelijke informatie over inkomen en vermogen heeft OIS voor de rekenkamer voor de periode 2011 – 2014 voor vier voorzieningen een indicatief beeld kunnen schetsen van het gebruik van voorzieningen door verschillende inkomensgroepen. Hieruit bleek dat zo’n 90% van de gebruikers in deze periode een inkomen heeft tot 105% WSM.i

Bij het uitvoeren van deze analyses bleek ook dat bij een groot deel van de onderzochte gebruikers van deze voorzieningen in de landelijke databestanden over inkomen en vermogen een te hoog inkomen of vermogen bekend was (oplopend tot 23% in het geval van de Stadspas). We willen benadrukken dat dit niet vanzelfsprekend betekent dat er sprake is geweest van onrechtmatig verstrekte voorzieningen. Wél beschouwen wij dit als een belangrijk signaal dat er mogelijk een probleem is bij het rechtmatig verstrekken van deze voorzieningen (en mogelijk ook andere voorzieningen die automatisch worden toegekend op basis van het bezit van de Stadspas). Ondanks dat deze bevindingen al sinds de Armoedemonitor 2014 bekend zijn, heeft nog geen uitvoerig onderzoek naar deze bevindingen plaatsgevonden waardoor niet kan worden uitgesloten dat dit probleem zich momenteel nog steeds voordoet.

Tot slot is het niet mogelijk om het effect van de intensivering van het armoedebeleid in 2015 op het bereik van de armoedevoorzieningen te beoordelen. De belangrijkste reden hiervoor is dat de hiervoor benodigde landelijke informatie over inkomen en vermogen met grote vertraging beschikbaar komt. Hierdoor is, ten tijde van dit onderzoek, het meest actuele beeld van de potentiële doelgroep van het armoedebeleid slechts te schetsen op basis van inkomens- en vermogensgegevens uit 2013. Daarnaast varieert de doelgroep ook regelmatig per armoedevoorziening, afhankelijk van de precieze voorwaarden die gelden. OIS heeft voor de rekenkamer voor de periode 2011 – 2014 voor vier voorzieningen het bereik onder de doelgroep uitgesplitst naar hoogte van het inkomen. Uit deze indicatieve analyse ontstaat een beeld dat het bereik onder minima met een inkomen tot tussen 105% en 110% WSM aanzienlijk lager is dan onder minima met een inkomen tot 105% WSM. Dit is een aanwijzing dat bereik van armoedevoorzieningen onder minima met inkomen uit andere bronnen dan de bijstand aanzienlijk lager is en komt overeen met analyses uit de Armoedemonitoren waaruit blijkt dat het bereik van vrijwel alle voorzieningen het hoogst is onder ontvangers van bijstand.

Kindregelingen: soort gebruik en resultaten

In dit hoofdstuk onderzoeken we op basis van aan de hand van bestaande rapporten over kindregelingen in Amsterdam, de onderliggende databestanden en informatie uit verschillende registratiesystemen hoe de verschillende kindregelingen worden gebruikt en welke resultaten en effecten er met de regelingen worden bereikt. Hiermee draagt dit hoofdstuk (samen met de hoofdstukken 12 en 13) bij aan de beantwoording van de volgende onderzoeksvraag:

Wat is de impact van het armoedebeleid op kinderen?


In dit hoofdstuk behandelen we achtereenvolgens in de paragrafen 11.1 tot en met 11. 6 de informatie die over de Scholierenvergoeding, de PC-regeling, de Kindbonnen, de Stadspas, het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds beschikbaar is.i Vervolgens trekken we in paragaaf 11.7 een conclusie.

Scholierenvergoeding

De Scholierenvergoeding bestaat sinds 2005 en is bedoeld om school-, sport- of cultuurdeelname door minimajongeren te stimuleren. De maatregel moet een bijdrage leveren aan een van de doelen van het Amsterdamse armoedebeleid gericht op het bevorderen van gelijke kansen voor kinderen uit minimagezinnen. Het is de belangrijkste kindregeling uit het Amsterdamse armoedebeleid. De afgelopen jaren hebben meer dan 20.000 kinderen een Scholierenvergoeding toegekend gekregen (zie tabel 11.1). Jaarlijks is er een bedrag mee gemoeid van tussen de € 6 miljoen (2014) en € 11,5 miljoen (2016).i

Tabel 11.1 Toekenningen Scholierenvergoeding leerlingen, schooljaren 2012 t/m 2016
Schooljaar BO leerlingen VO leerlingen Totaal
2012 - 2013 12.667 9.951 22.618
2013 - 2014 11.488 9.540 21.028
2014 - 2015 11.247 9.252 20.499
2015 - 2016 12.093 9.824 21.907
2016 - 2017 14.688 11.469 26.157
Bron: Gemeente Amsterdam, Armoedemonitor 2016, p.40.

Ondanks dat de Scholierenvergoeding al lang bestaat en een van de belangrijkste kindregelingen van de gemeente Amsterdam is, is er in de afgelopen jaren geen onderzoek naar het gebruik van de Scholierenvergoeding verricht. De enige openbare informatie die wij zijn tegengekomen naar het soort gebruik en de effecten van de Scholierenvergoeding is het in mei 2017 aan de gemeenteraad verstrekte overzicht van de declaraties die in het kader van de Scholierenvergoeding zijn ingediend in de periode 2010-2017. Gemeente Amsterdam, Declaratieoverzicht Scholierenvergoeding, Overzicht van gedeclareerde kosten over de periode 2010 t/m 2017, maart 2017. Op de informatie die hierin is opgenomen gaan we in de volgende paragraaf nader in.i

Declaratie Scholierenvergoeding 2013 - 2017

Via de Scholierenvergoeding kunnen ouders verschillende soorten kosten declareren, er is veel keuzevrijheid. Zo kunnen kosten voor een fiets, maar ook voor muziekles of OV-chipkaarten gedeclareerd worden. Aan de hand van de declaraties in het registratiesysteem bekijken wij voor de periode 2013 - 2017 de gedeclareerde kosten en uitbetaalde bedragen. De informatie uit eerdere jaren die in het declaratieoverzicht is opgenomen achten wij niet betrouwbaar.i

In het overzicht met declaraties van de Scholierenvergoeding in de periode 2013 tot en met 2017 is te zien dat het totaal gedeclareerde bedrag is toegenomen. In tabel 11.2 is te zien hoeveel er gedeclareerd is per schooljaar in de periode 2013 t/m 2017.

Tabel 11.2 Gedeclareerde en uitbetaalde bedragen per schooljaar (in € 000), 2013 t/m 2017
  2013 / 2014 2014 / 2015 2015 / 2016i 2016 / 2017i
Gedeclareerd % % % %
Schoolkosten 3.900 60% 4.100 61% 6.600 60% 4.900 62%
Cultuur 800 12% 800 11% 1.100 10% 700 9%
Sport 1.800 27% 1.900 28% 3.300 30% 2.300 29%
Totaal gedeclareerd 6.500 100% 6.800 100% 11.100 100% 8.000 100%
                 
Totaal uitbetaald 5.700   6.000   10.000   7.300  
% van gedeclareerd 88%   89%   90%   92%  
Bron: Gemeente Amsterdam, Declaratieoverzicht Scholierenvergoeding periode 2010 t/m 2017, 2 maart 2017, bewerking rekenkamer

Tabel 11.2 laat zien dat de gedeclareerde bedragen op totaal niveau variëren tussen de € 6,5 miljoen en de € 11,1 miljoen. Zoals hiervoor al is opgemerkt komt dit doordat on 2015 de bedragen voor de Scholierenvergoeding zijn verhoogd. Het lagere totaal bedrag in het schooljaar 2016 / 2017 wordt voornamelijk veroorzaakt omdat het schooljaar boekhoudkundig nog niet is afgesloten. Minimagezinnen hebben nog de mogelijkheid om declaraties voor dit schooljaar in te dienen zolang het bedrag van de Scholierenvergoeding nog niet volledig is uitgekeerd. Kijken we naar de verschillende kostencategorieën dan zien we dat de declaraties voor de Scholierenvergoeding voor ongeveer 60% bestaan uit schoolkosten, ongeveer 30% uit kosten voor sport en voor ongeveer 10% voor culturele activiteiten. Deze verhouding is door de jaren heen stabiel. Daarnaast laat tabel 11.2 zien dat het totaal uitbetaalde bedrag lager ligt dan de gedeclareerde kosten. Van de gedeclareerde kosten wordt ongeveer 90% ook daadwerkelijk uitbetaald. Ook dit percentage is door de jaren heen stabiel.

Hierna gaan we in op de verschillende soorten schoolkosten, kosten voor sport en kosten voor cultuur die door ouders van kinderen worden gedeclareerd.i

Gedeclareerde schoolkosten nader uitgesplist

Er zijn verschillende kosten die onder de noemer schoolkosten in het kader van de Scholierenvergoeding kunnen worden gedeclareerd. In tabel 11.3 hebben we een overzicht van de gedeclareerde kosten voor de schooljaren 2013 / 2014, 2014 / 2015, 2015 / 2016 en 2016 / 2017 opgenomen. In de tabel maken we onderscheid naar twee kostensoorten:

  • Kosten ten behoeve van de leerling: dit zijn kosten voor schoolspullen, overige leermiddelen, een fiets, schoolreisjes, uitstapjes, cd-roms, usb-sticks etc., bijles, schoolmelk en de schoolfoto.
  • Kosten ten behoeve van de school: Hieronder vallen de ouderbijdrage, het schoolgeld, het boekenfonds, overblijfkosten en de huur van kluisjes.
Tabel 11.3 Gedeclareerde bedragen Schoolkosten naar kosten soort en per schooljaar (in € 000)
  2013 / 2014 2014 / 2015 2015 / 2016 2016 / 2017
Gedeclareerd % % % %
T.b.v. leerling 2.110 54% 2.290 56% 4.187 63% 3.174 64%
T.b.v. school 1.792 46% 1.804 44% 2.463 37% 1.754 36%
Totaal 3.902 100% 4.095 100% 6.650 100% 4.929 100%
Bron: Gemeente Amsterdam, Declaratieoverzicht Scholierenvergoeding periode 2010 t/m 2017, 2 maart 2017, bewerking rekenkamer

Tabel 11.3 laat zien dat de declareerde schoolkosten van het schooljaar 2013/2014 tot het schooljaar 2015/2016 toenemen van € 3,9 miljoen naar € 6,7 miljoen. Deze toename wordt voornamelijk verklaard door de hogere bedragen voor de Scholierenvergoeding die in het schooljaar 2015/2016 gelden. Verder laat tabel 11.3 zien dat een belangrijk deel van de declaraties niet direct ten goede komen aan de leerling maar vooral wordt gebruikt om de kosten die scholen in rekening brengen bij de ouders te dekken. Het gaat in de periode 2013 - 2017 om een bedrag van tussen de € 1,8 en € 2,5 miljoen. Verder zien we dat er zowel absoluut als verhoudingsgewijs in 2015 / 2016 en in 2016 / 2017 meer geld direct ten goede komt aan de leerlingen. De verhoogde bedragen voor de Scholierenvergoeding lijken dus vooral ten goede te komen aan de leerlingen. Het betekent echter ook dat nu het bedrag voor het komend schooljaar (2017 / 2018) wordt verlaagd er een risico bestaat dat dit vooral ten koste gaat van middelen die direct ten goed komen aan leerlingen, omdat de gedeclareerde kosten ten bate van de school redelijk stabiel blijven door de tijd.

Gedeclareerde kosten voor sport nader uitgesplitst

Net als bij de schoolkosten zijn er verschillende soort kosten die onder de noemer sport in het kader van de Scholierenvergoeding kunnen worden gedeclareerd. In tabel 11.4 zijn de verschillende kostensoorten opgenomen. Daarbij maken we onderscheid naar

  • Contributiekosten
  • (Diploma) Zwemmen
  • Sportbenodigdheden waaronder sportspullen, sportschoenen, sportkleding
  • Reiskosten

We maken een onderscheid tussen de kosten voor het (diploma) zwemmen en overige sprotcontributie omdat dit een wezenlijk andere activiteit is en niet zo zeer de sportparticipatie bevordert maar natuurlijk wel de vaardigheid om te kunnen zwemmen.

Tabel 11.4 Gedeclareerde bedragen Sport in 4 categorieën. per schooljaar (in € 000)
Categorie 2013 / 2014 2014 / 2015 2015 / 2016 2016 / 2017
Gedeclareerd % % % %
Sportspullen 788 44% 886 47% 1.709 52% 1.286 56%
Contributie 569 32% 585 31% 895 27% 573 25%
Zwemmen 373 21% 381 20% 637 19% 390 17%
Reiskosten 48 3% 41 2% 58 2% 28 1%
Totaal 1.778 100% 1.893 100% 3.299 100% 2.277 100%
Bron: Gemeente Amsterdam, Declaratieoverzicht Scholierenvergoeding periode 2010 t/m 2017, 2 maart 2017, bewerking rekenkamer

Tabel 11.4 laat zien dat de declaraties voor sport tussen 2013 en 2016 toenemen van € 1,8 miljoen naar € 3,3 miljoen. In het schooljaar 2016 /2017 is er weer een lichte daling maar dit schooljaar is qua declaratiemogelijkheden nog niet afgesloten. De toename van de gedeclareerde kosten zit vooral bij de declaratie van sportspullen. De andere gedeclareerde kosten zijn redelijk stabiel door de jaren heen. Het lijkt er op dat de verhoging van de Scholierenvergoeding vooral heeft geleid tot de aanschaf van meer of betere sportattributen. Het risico is aanwezig dat bij de verlaging van de Scholierenvergoeding naar het niveau van 2014 de declaraties op dit vlak zullen afnemen omdat de overige gedeclareerde kosten redelijk stabiel zijn door de tijd.

Gedeclareerde kosten voor culturele activiteiten nader uitgesplitst

Net als bij de schoolkosten en sport zijn er verschillende soorten kosten die onder de noemer cultuur in het kader van de Scholierenvergoeding kunnen worden gedeclareerd. In tabel 11.5 zijn de verschillende kostensoorten opgenomen. Daarbij maken we onderscheid naar

  • Culturele activiteiten. Hieronder vallen kosten voor bezoeken aan een buurthuis, theater en dierentuin en de kosten voor een CJP of een museumjaarkaart.
  • Lesgeld. Hieronder vallen gedeclareerde kosten voor dansles, muziekles en taalles.
  • Godsdienstlessen.
  • Reiskosten.
Tabel 11.5 Gedeclareerde bedragen Cultuur in 4 categorieën per schooljaar (in € 000)
  2013 / 2014 2014 / 2015 2015 / 2016 2016 / 2017i
Gedeclareerd % % % %
Godsdienst 217 27% 208 27% 335 29% 240 32%
Reiskosten 243 31% 198 26% 196 17% 104 14%
Lesgeld 181 23% 184 24% 287 25% 181 24%
Culturele activiteiten 153 19% 174 23% 323 28% 223 30%
Totaal 794 100% 765 100% 1.141 100% 748 100%
Bron: Gemeente Amsterdam, Declaratieoverzicht Scholierenvergoeding periode 2010 t/m 2017, 2 maart 2017, bewerking rekenkamer

Tabel 11.5 laat net als bij de gedeclareerde schoolkosten en de gedeclareerde kosten voor sport een stijging in gedeclareerde kosten voor cultuur zien van het schooljaar 2013 / 2014 tot en met het schooljaar van 2015 / 2016 van € 794 duizend naar € 1,1 miljoen. De stijging is alleen in zowel absolute als relatieve zin minder groot dan bij de gedeclareerde kosten voor sport en school. Kijken we naar de verschillende categorieën. Dan zien we dat met name de gedeclareerde kosten voor culturele activiteiten zowel in absolute als relatief zin fors toenemen. Het valt niet goed te voorzien hoe de verlaging van de Scholierenvergoeding in 2017 voor de declaraties van aan cultuur gerelateerde activiteiten uit zal pakken omdat gelijktijdig het met ingang van het schooljaar 2017-2018 niet langer mogelijk is om godsdienstlessen te declareren in de Scholierenvergoeding. Gemeente Amsterdam, Beantwoording schriftelijke vragen van de leden Poot en Flentge inzake de inzet van de Scholierenvergoeding voor godsdienstles, 18 april 2017.

Conclusie

Ondanks dat de Scholierenvergoeding een van de langstlopende voorzieningen is, is er geen onderzoek naar de effecten gedaan en is dus niet duidelijk of de regeling nu bijdraagt aan beter mee doen op school, meer sporten of hogere deelname aan culturele activiteiten. Ook is niet duidelijk of de Scholierenvergoeding nu bijdraagt aan het bevorderen van gelijke kansen voor kinderen uit minimagezinnen.

Wel kan op grond van het declaratiesysteem van de Scholierenvergoeding inzicht verkregen worden in de posten waarvoor de Scholierenvergoeding wordt ingezet. Hieruit blijkt dat de Scholierenvergoeding in belangrijke mate wordt gebruikt voor aan school gerelateerde kosten (60%), gevolgd door kosten voor sport (30%) en culturele activiteiten (10%). We zien wel bij de schoolkosten dat een belangrijk deel van het budget direct gaat naar de kosten die school bij de ouders in rekening brengt en niet direct ten goede komt aan de leerling.

Verder zien we dat de verhoging van de Scholierenvergoeding in de schooljaren 2015 / 2016 en 2016 / 2017 vooral ten goede komt aan de kinderen zelf. Het gaat hier dan vooral om schoolkosten die direct aan de leerling ten goede komen en de kosten voor sportattributen. Aangezien andere kosten redelijk stabiel zijn door de tijd lijkt het aannemelijk dat de verlaging van de Scholierenvergoeding ook vooral ten koste van deze posten zal gaan.

PC-regeling

De PC-regeling is net als de Scholierenvergoeding een langlopende voorziening binnen het Amsterdams armoedebeleid. De regeling bestaat sinds 2003 en sinds 2010 worden er jaarlijks tussen de 1.439 (2010) en 2.556 (2016) aan leerlingen uit minimagezinnen die op het voortgezet onderwijs zitten of er naar toe gaan een laptop verstrekt (zie tabel 11.6). De maatregel moet een bijdrage leveren aan een van de doelen van het Amsterdamse armoedebeleid gericht op het bevorderen van gelijke kansen voor kinderen uit minimagezinnen. Kinderen die een laptop toegekend krijgen moeten ook een workshop volgen en krijgen € 200 voor een internetabonnement thuis.

Tabel 11.6 Verstrekte computers PC-regeling, 2010-2015
Jaar 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Aantal 1.439 1.473 1.844 2.041 2.020 2.189 2.556
Bron: OIS, Armoedemonitor 2016, p.46

Ondanks dat de PC-regeling al een langlopende voorziening (15 jaar) is binnen de gemeente Amsterdam is er nauwelijks onderzoek gedaan naar het nut, noodzaak en effecten van de regeling. In 2005 is er door het Kohnstamm instituut een onderzoek gedaan naar de resultaten van de PC-regeling (Emmelot en Felix, 2005). Recent (mei 2017) is er door OIS een klanttevredenheidsonderzoek naar de PC-regeling uitgevoerd. Hier in staat dat het pc en internet gebruik in de 12 jaar sinds het onderzoek van 2005 sterk is veranderd. Daarom beperken we ons hier tot de informatie uit het klanttevredenheidsonderzoek van 2017. Voor dit onderzoek zijn 842 ouders en 490 jongeren bevraagd. Hierna gaan we dieper in op de resultaten uit dit onderzoek. Hierbij maken we gebruik van de door OIS opgestelde rapportage aangevuld met enkele secundaire analyses op het enquête materiaal.

Tevredenheid over de PC-regeling

Aan de ouders van de jongeren die een PC hebben gekregen van de gemeente Amsterdam en deze gebruiken is gevraagd hoe tevreden zij zijn over de laptop. In grote meerderheid zijn ze tevreden of zeer tevreden (84%) over de gemeente verstrekte laptop. Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017. Slechts zes procent geeft aan (zeer) ontevreden te zijn over de laptop. De jongeren zelf zijn in meerderheid tevreden over snelheid van de laptop en de kwaliteit van de batterij. Van de jongeren die de laptop gebruiken is 63% tevreden over de snelheid en van de laptop en 69% over de batterij van de laptop. Daarbij geldt dat naarmate de laptop ouder wordt de tevredenheid afneemt tot respectievelijk 51% en 49% bij scholieren die de laptop in het schooljaar 2012 / 2013 hebben ontvangen.i

Gebruik van de Laptop

Van de ondervraagde jongeren geeft 81% aan dat ze de laptop de afgelopen maand hebben gebruikt.i Dat betekent dat 19% van de jongeren de laptop op het moment van de enquête niet gebruikt. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017, p.15. Van de jongeren die de laptop gebruiken, gebruikt het overgrote deel deze ook voor school (353 van de 399 jongeren). Dat betekent dat van alle ondervraagde jongeren 72% de laptop gebruikt voor school en dus 28% niet gebruikt voor school of helemaal niet. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017, p.8. Ook hier geldt dat het niet gebruik van de laptop samenhangt met het jaar waarin deze is verstrekt. Laptops die in 2012 zijn verstrekt worden minder vaak gebruikt dan laptops die in het schooljaar 2016 / 2017 zijn verstrekt (46% versus 6% niet gebruik). Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017, p.23.

Tabel 11.7 Gebruik laptop door de ondervraagde jongeren
  Aantal Aandeel
Ondervraagde jongeren 490 100%
Jongeren die de laptop gebruiken 399 81%
Jongeren die laptop gebruiken voor school 353 72%
Bron: OIS, Rapport: Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017, p.15

De belangrijkste redenen voor het niet gebruik van de laptop zijn een kapotte laptop (50% van de niet gebruikers) een verouderde laptop (32%) of het gebruik van een andere laptop (18%). Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017, p22. Van de ouders die aangaven dat de laptop niet wordt gebruikt, heeft 44% de laptop door een andere laptop laten vervangen.

Jongeren die wel gebruik maken van de laptop voor school doen dit voor veel verschillende activiteiten variërend van schoolroosters opzoeken (78% doet dit wekelijks), huiswerk maken (77% doet dit wekelijks) en tekstverwerken (47% doet dit wekelijk). Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017, p.15.

Samenloop met andere ICT-voorzieningen in huishouden

In het klanttevredenheidsonderzoek is ook gevraagd of er in het huishouden naast de door de gemeente verstrekte laptop nog andere ICT apparaten in het huishouden aanwezig zijn. In figuur 11.1 is aangegeven in welk andere ICT middelen er volgens de ouder in het huishouden aanwezig zijn. Hierbij moet overigens worden opgemerkt dat er niet gevraagd is naar de kwaliteit van deze andere apparaten.

Figuur 11.1 Samenloop met andere laptops, pc’s en tablets in een huishouden
Bron: OIS, Enquête (ouders) in kader van klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, bewerking RMA

Figuur 11.1 laat zien dat in 23 % van de minimahuishoudens alleen de laptop van de gemeente aanwezig is. In 12% van de minimahuishoudens zijn er naast de laptops van de gemeente ook nog een of meerdere andere laptops aanwezig, in 15 % van de minimagezinnen zijn er ook een of meerdere pc’s en in 13% van de gezinnen zijn er naast de laptop ook tablets of iPads. Bij 36% van de huishoudens is er een combinatie van andere laptops, pc’s en tablets aanwezig.

Uit de enquête onder ouders valt ook het aantal extra laptops, pc’s of tablets dat in minimahuishoudens naast de laptop van de gemeente aanwezig is af te leiden. In Figuur 11.2 is het totaal aantal apparaten (andere laptops, PC’s, of tablets) naast de door de gemeente verstrekte laptop weergegeven.

Figuur 11.2 Aantal andere apparaten (andere laptops, PC’s, of tablets) in het huishouden
Bron: OIS, Enquête (ouders) in kader van klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, bewerking RMA

Figuur 11.2 laat (zoals we ook al eerder zagen) zien dat 23% van de huishoudens naast de door de gemeente verstrekte laptop geen andere apparaten in huis heeft. In 31% van de huishoudens is er naast de laptop nog een apparaat (laptop, pc of tablet). In bijna een kwart van de huishoudens zijn er 2 of meer andere apparaten en bij ongeveer 20% van de huishoudens zijn er 3 of meer andere apparaten in het huishouden.

Aan de jongeren is gevraagd of ze naast de laptop van de gemeente een smartphone hebben of een PC/Mac of een tablet/iPad en of ze deze voor school gebruiken. Van de ondervraagde jongeren heeft 13% geen van deze apparaten naast de laptop. In figuur 11.3 is weergegeven wel percentage van de jongeren naast de laptop een van deze apparaten heeft en of deze voor school wordt gebruikt of niet.

Figuur 11.3 Gebruik van andere apparaten uit gesplitst naar voor school en niet voor school
Bron: OIS, Enquête (jongeren) in kader van klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, bewerking RMA

Figuur 11.3 laat zien dat 83% van de jongeren naast de door de gemeente verstrekte laptop ook een smartphone heeft. Driekwart van deze groep (61% van alle leerlingen) gebruikt de smartphone ook voor school. Van de jongeren heeft 27% naast de laptop een tablet of Ipad en ongeveer de helft van deze groep (13% van alle leerlingen) gebruikt de tablet of Ipad ook voor school. Naast de laptop van de gemeente heeft 15% ook nog een PC of Mac waarvan tweederde deze ook voor school gebruikt. Bij deze samenloop van de door de gemeente verstrekte laptop met andere apparaten moet overigens wel worden opgemerkt dat de smartphone minder vaak dan de laptop wordt gebruikt voor het maken van huiswerk (slecht 28% van leerlingen doet dit).

De workshop en het internet abonnement

Naast de verstrekking van een laptop voorziet de PC-regeling ook in een verplichte workshop die jongeren moeten volgen voordat ze de laptop uitgereikt krijgen. Verder ontvangen minimahuishoudens eenmalig een bijdrage van € 200 euro als vergoeding van een internet abonnement.

De verplichte workshop
In de enquête onder jongeren is gevraagd hoe nuttig ze de workshop vonden, of ze de workshop lastig vonden, en of ze er iets nieuws geleerd. In figuur 11.4 is voor elk van deze aspecten aangegeven welk percentage van de jongeren dit vindt.

Figuur 11.4 Beoordeling workshop
Bron: OIS, Enquête (jongeren) in kader van klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, bewerking RMA

Ongeveer de helft van alle jongeren die de workshop heeft gevolgd vond deze nuttig, bijna 34% een beetje nuttig en 14% vond de workshop niet nuttig. De jongeren lijken iets positiever over de workshop dan hun ouders want van de ouders geeft 43% aan dat ze de workshop niet nuttig vonden voornamelijk omdat hun kind het meeste al wist. Dit correspondeert ongeveer met de antwoorden op de vraag of de jongere nieuwe dingen had geleerd. Slechts 38% vindt dat ze nieuwe dingen hebben geleerd en 33% vindt dat ze een beetje nieuwe dingen hebben geleerd. De meeste jongeren vonden de workshop goed te begrijpen.

De vergoeding voor het internet abonnement.
De meeste ouders (96%) geven aan dat ze een internet abonnement in huis hebben. In veel gevallen (80%) gaat het om een gecombineerd abonnement met TV en bellen. Het bedrag van € 200 dat voor een internet abonnement bij de laptop werd verstrekt is in de meeste gevallen (69%) volgens de ondervraagde ouders volledig aan het internet besteed. Dit betekent overig ook dat een aanzienlijk deel van de ondervraagde ouders (31%) de vergoeding voor het internet niet of niet volledig aan het internetabonnement heeft besteed. Deze 31% heeft dit bedrag ook aan andere zaken uitgegeven, zoals de vaste lasten. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017, p.14.

Conclusie

Ondanks dat de PC-regeling al een langlopende voorziening binnen het Amsterdamse armoedebeleid is, is er geen onderzoek gedaan naar de effecten van deze regeling op het beter kunnen meedoen, de schoolprestaties of bevordering van gelijke kansen voor leerlingen. Wel is er in 2017 voor het eerst een klanttevredenheidsonderzoek onder ontvangers van de PC-regeling gehouden waaruit een en ander over het gebruik van de regeling kan worden afgeleid. Er is geen onderzoek gedaan naar de effecten van de PC-regeling op kinderen uit minimagezinnen. Ook in het klanttevredenheidsonderzoek van de PC-regeling in 2017 is hiervoor geen aandacht. Het is daarom niet duidelijk of, hoe en in welke mate de maatregel een bijdrage levert aan het bieden van gelijke kansen aan leerlingen uit minimagezinnen in het voortgezet onderwijs en leidt tot betere schoolprestaties.

Kindbonnen

Sinds 2014 verstrekt de gemeente Amsterdam zogenaamde kindbonnen aan minimagezinnen. Samen vormen deze bonnen het zogenaamde kindpakket. Het soort kindbonnen dat wordt aangeboden is sinds 2014 voortdurend aangepast. De kindbonnen beogen bij te dragen aan twee doelen van het Amsterdamse armoedebeleid: het genereren van meer financiële armslag voor gezinnen en het bieden van gelijke kansen aan leerlingen.

In 2014 werden er kledingbonnen (ter waarde van € 150) en activiteitenbonnen (€ 90 voor een cursus op het gebied van dans, cultuur, sport en een bon voor activiteiten in het Amsterdams Bos) voor de doelgroep van 11 tot en met 13 jaar aangeboden. In 2015 zijn de activiteitenbonnen afgeschaft en ondergebracht bij de Stadspasvoorzieningen, de kledingbon werd echter gehandhaafd (het bedrag werd verhoogd naar € 183 ) en de doelgroep iets uitgebreid tot 10 tot en met 14 jarigen. Daarnaast werd de speelgoedbon (ter waarde van € 23) gericht op kinderen van 4 tot en met en 9 jaar geïntroduceerd. En in 2016 is het pakket uitgebreid met een babybon (ter waarde van minimaal € 20 euro) gericht op de doelgroep van 0-2 jaar en de speelgoedbon wordt ook aangeboden voor 3 jarigen.i De huidige regeling van kindbonnen is dus bedoeld voor de doelgroep van kinderen van 0-14 jaar. In tabel 11.8 is de ontwikkeling van het aantal verstrekte kindbonnen in de periode 2014-2016 opgenomen (uitgesplitst naar type bon).

Tabel 11.8 Aantal verstrekte Kindbonnen 2014 - 2016
  2014 2015 2016
Kledingbonnen 4.499 9.625 9.917
Activiteitenbonnen 3.515 vervallen vervallen
Speelgoedboni nbi 10.285 12.525
Babybon nb nb 3.717
Totaal aan verstrekte bonnen 8.014 19.910 26.159
Bron: Gemeente Amsterdam, Armoedemonitor 2015, blz. 46; Opgave WPI

Het aantal verstrekte Kindbonnen neemt sinds 2014 sterk toe. Het aantal kledingbonnen dat wordt verstrekt is in 2015 en 2016 meer dan verdubbeld. Daarnaast zijn er twee nieuwe vormen van Kindbonnen aan het pakket toegevoegd die voor de toename van het aantal verstrekte Kindbonnen verantwoordelijk zijn.

Het pakket met Kindbonnen uit 2014 en dat uit 2015 is door de gemeente Amsterdam geëvalueerd. In de volgende paragrafen beschrijven we de belangrijkste uitkomsten in het licht van hoe het pakket van Kindbonnen zich heeft ontwikkeld en hoe het wordt benut. De evaluatie van de Kindbonnen in het kindpakket 2014 is gebaseerd op een enquête onder 128 ouders en een groepsgesprek met 3 kinderen. De evaluatie van de Kindbonnnen in het kindpakket 2015 is gebaseerd op een enquête onder 163 ouders en onder 80 kinderen.

Tevredenheid over het kindpakket

In de evaluatie 2014 geven de ouders het kindpakket 2014 gemiddeld een 8,5. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2014), mei 2015. Bij de kinderen bleek 56% zeer tevreden over de keuze activiteiten en 63% was zeer tevreden over de kledingbonnen. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2014), mei 2015. In de evaluatie geven ouders het kindpakket 2015 ondanks het verdwijnen van de activiteiten bonnen uit het pakket een vergelijkbaar cijfer 8,8.i Kinderen met een kledingbon geven het kindpakket 2015 een 8,6. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2015), februari 2016. Uit de toelichtingen blijkt dat veel van de kinderen van de respondenten blij waren met het kindpakket of dat de ouders met name de kledingbonnen goed konden gebruiken. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2015), februari 2016.

Hieruit kan worden afgeleid dat dat zowel ouders als kinders uitermate tevreden zijn over de door de gemeente Amsterdam aangeboden Kindbonnen.

Gebruik Kindbonnen

We gaan hier achtereenvolgens in op hoe de activiteitenbonnen, de kledingbonnen, en de speelgoedbonnen zijn gebruikt. De in 2016 geïntroduceerde babybon laten we buiten beschouwing omdat deze in 2016 is toegevoegd. Over het gebruik van de verschillende bonnen in het jaar 2016 is (behalve verstrekte aantallen) nog niets bekend.

Activiteitenbonnen
Binnen het kindpakket 2014 konden door de aangeschreven huishoudens activiteitenbonnen worden aangevraagd. Er waren twee type bonnen: één voor een keuze activiteit (sport, cultuur, dans) en één voor activiteiten in het Amsterdams Bos). Van de 4.881 gezinnen die in aanmerking kwamen voor de bon had 72% deze bonnen daadwerkelijk aangevraagd. Iedereen die de activiteitenbon aanvroeg kreeg een bon voor activiteiten in het Amsterdamse Bos. Daarnaast kon er één bon worden gekozen uit verschillende activiteiten. Het meest werd gekozen voor een sport activiteit (48%), gevolgd door zwemmen (30%) en een activiteit op het gebied van kunst en Cultuur (21%). Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2014), mei 2015, p8-9. i

Het percentage huishoudens dat de bon ook daadwerkelijk had verzilverd lag aanzienlijk lager. Van de verstrekte bonnen voor een activiteit in het Amsterdamse Bos was 2% verzilverd. Van alle verstrekte bonnen voor keuze activiteiten was 19% verzilverd. Tussen de verschillende soorten activiteiten was er nog een verschil in de mate waarin deze werden verzilverd: zwemmen (28% verzilverd); kunst en cultuur (21%) en sport (13%). Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2014), mei 2015, p8-9. De belangrijkste redenen die ouders gaven voor het niet gebruik van de activiteitenbonnen waren: het kind had geen zin (28%), de activiteit lag te ver weg (25%),het kind had het te druk, geen tijd of de activiteit viel in een toetsweek (15%). Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2014), mei 2015, p17.

Kledingbonnen
De kledingbonnen maken sinds het begin in 2014 onderdeel uit van het kindpakket. De bonnen vormen de kern van het kindpakket: zowel in aantal verstrekte bonnen als het bedrag dat er mee gemoeid is. De kledingbonnen kunnen worden besteed bij H&M of Coolcat.

Het is niet duidelijk hoeveel van de verstrekte bonnen daadwerkelijk zijn verzilverd. Uit de evaluatie van het kindpakket 2015 blijkt dat echter dat de in februari 2016 de kledingbon volgens 82% van de ouders al was gebruikt, 17 % zegt dat de bon nog zeker zal worden gebruikte en 1% geeft aan dat de bon waarschijnlijk wel zal worden gebruikt. Ook aan de kinderen is gevraagd of zij de kledingbon al hebben verzilverd. Van alle ondervraagde kinderen geeft 93% aan dat dit het geval is. De 7% die de bon nog niet heeft verzilverd geeft aan dit zeker of waarschijnlijk nog te gaan doen.i Op grond van deze cijfers is de conclusie gerechtvaardigd dat de mate van verzilvering van de kledingbonnen hoog is. Bij de kledingbon is in 82% van de gevallen volledig besteed aan het kind dat de bon heeft ontvangen en in 18% van de gevallen is er ook iets mee gekocht voor een broertje of zusje. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket (2015), februari 2016. De tevredenheid over verschillende aspecten van de kledingbon is onder de ondervraagde ouders hoog. In tabel 11.9 zijn enkele tevredenheidcijfers op een rij gezet.

Tabel 11.9 Tevredenheid ouders over (bepaalde aspecten) van de kledingbon i
Tevredenheid ouders 2014 2015
Het bedrag van de bon (2014: € 150 en 2015 € 183) 8,4 8,5
De winkels waar de bon kan worden gebruikt (Coolcat en H&M) 8,1 8,1
De geschiktheid van de regeling voor het kind - 8,2
Tevredenheid kinderen met kledingbon volgens ouders (% (zeer) tevreden) 93% 89%
Bron: OIS, Evaluaties Kindpakket 2014 en 2015

Tabel 11.9 laat zien dat ouders over alle aspecten van de kledingbon zeer tevreden zijn. Elk aspect wordt gewaardeerd met een 8 of hoger. Kijken we naar de onderliggende antwoorden dan zien we dat er zoals te verwachten viel nauwelijks onvoldoendes voor deze aspecten worden gegeven. Van de ondervraagde ouders geeft 2% een onvoldoende voor het bedrag en voor de geschiktheid van de bon voor het kind. De winkels waar de bon kan worden besteed wordt door 4% van de ondervraagde ouders met een onvoldoende beoordeeld. Volgens de ouders is daarnaast rond de 90% van de kinderen (zeer) tevreden met de kledingbon. Bijna de helft (48%) van de ondervraagde kinderen vond dat je veel of heel veel kleding voor de bon kon kopen, 34% vond het niet veel en niet weinig en 14% vond dat je weinig voor de kledingbon kon kopen. Gemeente Amsterdam, OIS, Rapport: Evaluatie Kindpakket 2015, februari 2016, p.16.

Speelgoedbonnen
Sinds 2015 maakt de speelgoedbon onderdeel uit van het kindpakket. Er zijn in 2015 meer dan 10.000 speelgoedbonnen met een waarde van €23 verstrekt. Net als bij de kledingbon is niet duidelijk in welke mate de bonnen ook daadwerkelijk zijn verzilverd.

Anders dan bij de kledingbonnen biedt de enquête onder ouders in het kader van de evaluatie van het kindpakket 2015 hier minder houvast. De steekproef voor deze enquête is getrokken uit ouders die een kledingbon hebben ontvangen en niet uit ouders die een speelgoedbon hebben ontvangen. Het aantal ondervraagde ouders dat een speelgoedbon heeft ontvangen bedraagt 53. Dit aantal is dermate gering dat alle cijfers die we hier presenteren met grote voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. Desondanks is het de enige informatie die over het gebruik van de speelgoedbon beschikbaar is.

Van de ondervraagde ouders geeft 85% aan dat deze al is besteed en 15% geeft aan deze nog zeker te zullen besteden. Hieruit kan voorzichtig de conclusie worden getrokken dat speelgoedbonnen net als kledingbonnen in grote mate worden verzilverd. De tevredenheid over verschillende aspecten van de speelgoedbon is onder de ondervraagde ouders hoog. In tabel 11.10 zijn enkele tevredenheidcijfers op een rij gezet.

Tabel 11.10 Tevredenheid ouders over (bepaalde aspecten) van de speelgoedbon Evaluatie Kindpakket (2015), februari 2016, p.13.
Tevredenheid ouders 2015
Het bedrag van de bon (2015 €23) 7,7
De winkels waar de bon kan worden gebruikt (Intertoys) 7,6
De geschiktheid van de regeling voor het kind 7,8
Tevredenheid kinderen met speelgoedbon volgens ouders (% (zeer) tevreden) 79%
Bron: OIS, Evaluaties Kindpakket 2015

Ook de verschillende aspecten van de speelgoedbon worden door de ondervraagde ouders goed gewaardeerd. In vergelijking met de kledingbon worden de aspecten echter allemaal wel lager gewaardeerd.i

Conclusie

De Kindbonnen dragen bij aan het creëren van meer financiële armslag voor minimagezinnen. De verstrekte kledingbonnen (vanaf) 2014, de speelgoedbonnen (vanaf 2015) en de babybonnen (vanaf 2016) vertegenwoordigen een geldelijke waarde waarmee spullen kunnen worden gekocht. Uit de klanttevredenheidsonderzoeken onder ouders naar de kindbonnen in 2015 en 2016 blijkt dat de bonnen in grote mate al zijn gebruikt of nog zullen worden gebruikt. Het is wel opvallend dat het gebruik van de bonnen niet wordt geregistreerd, zodat de gemeente geen integrale overzichten kan leveren van gebruikte bonnen.

In hoeverre de Kindbonnen bijdragen aan het creëren van gelijke kansen voor kinderen is lastig te beoordelen. Hier is geen onderzoek naar gedaan. Er is in de klanttevredenheidsonderzoeken geen aandacht voor de vraag of dit instrument er nu voor zorgt dat kinderen beter kunnen meedoen of minder sociaal geïsoleerd raken. Wel blijkt uit het klanttevredenheidsonderzoek van 2016 dat ouders en kinderen erg tevreden zijn over de kleding- en speelgoedbonnen. Ongeveer de helft van alle ondervraagde kinderen vond dat je met de kledingbonnen veel kon kopen. De activiteitenbonnen die alleen in 2014 onderdeel uitmaakten van het pakket van Kindbonnen waren een minder groot succes. De bonnen werden nog wel veelvuldig aangevraagd maar slechts beperkt (19%) gebruikt.

Stadspas

Sinds 1989 is er een Stadspas voor minimahuishoudens en een Stadspas voor alle AOW-ers. De Stadspas is er vooral op gericht om activiteiten op het gebied van sport, recreatie, cultuur en educatie te stimuleren. Voor de gemeente is het bij uitstek eenringsinstrument. Gemeente Amsterdam, Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017. Aangezien een belangrijke groep ontvangers van de Stadspas kinderen betreft die in vakanties of daarbuiten allerlei activiteiten kunnen volgen beoogt de Stadspas ook bij te dragen aan de 3e doelstelling van het armoedebeleid: ‘Alle kinderen hebben gelijke kansen om zich te ontwikkelen’.

In deze paragraaf gaan we in op het gebruik van de Stadspas door minimahuishoudens en in het bijzonder op het gebruik door jongeren. Allereerst geven we in tabel 11.11 de ontwikkeling van het aantal Stadspassen onder jongeren (jonger dan 18 jaar) en onder 18-plussers in minimagezinnen. We kunnen deze informatie alleen tonen vanaf 2014 omdat van voor die tijd er geen bruikbare informatie beschikbaar is.

Tabel 11.11 Verstrekte Stadspassen uitgesplitst naar kinderen en volwassen en naar jaar
  2014 2015 2016
Kinderen 22.053 26.618 32.142
Volwassenen 63.220 76.569 83.979
Totaal verstrekte Stadspassen aan minima 85.273 103.187 116.121
Totaal verstrekte Stadspassen 185.815 i 184.028 195.720
Bron: WPI bestanden met verstrekte Stadspassen 2014-2016, bewerking rekenkamer

Tabel 11.11 laat zien dat het aantal verstrekte Stadspassen dat wordt verstrekt aan kinderen in minimagezinnen sinds 2014 gestaag toeneemt van 22.053 in 2014 naar 32.142 in 2016. Dit patroon doet zich ook voor bij volwassenen in minimahuishoudens en bij het totaal aantal verstrekte Stadspassen (minima en AOW’ers).

Er is nauwelijks onderzoek gedaan onder jongeren naar het nut, de noodzaak en de effecten van de Stadspas op hun dagelijks leven.i Wel is het sinds kort mogelijk om gedetailleerd na te gaan waarvoor de Stadspas wordt gebruikt. Sinds 2015 is de Stadspas gedigitaliseerd waardoor het mogelijk is om te analyseren waarvoor de Stadspas wordt gebruikt. Recent (februari 2017) heeft OIS daarover een rapport uitgebracht Onderzoek gebruik en behoeften Stadspas. Het onderzoek is gericht op de gehele doelgroep van de Stadspas en beslaat de periode september 2015 tot en met september 2016. In deze paragraaf maken we van dezelfde gegevens gebruik maar richten we ons nadrukkelijker op het gebruik van de Stadspas door jongeren. Daarnaast hebben we er voor gekozen om het gebruik van de Stadspas in het gehele jaar 2016 te analyseren. In de volgende paragrafen gaan we in op het aantal unieke gebruikers van de Stadspas, het gebruik uitgesplist naar leeftijdsgroep en het soort activiteiten waarvoor de Stadspas wordt gebruikt.

Aantal unieke gebruikers

Op basis van de gebruikersregistratiebestanden van de Stadspas kan worden bepaald hoeveel unieke gebruikers er in 2016 zijn. Dit kunnen we voor verschillende leeftijdsgroepen bepalen en afzetten tegen het aantal Stadspasbezitters in elke groep. In tabel 11.12 zijn de resultaten weergegeven.

Tabel 11.12 Stadspasbezitters onder minima en unieke gebruikers onder minima uitgesplitst naar leeftijdsgroep in 2016
Leeftijd Stadspasbezitters Stadspasgebruikers
  # # % van Stadspasbezitters
0 - 3 jaar 5.229 808 15%
4 - 9 jaar 11.134 8.337 75%
10 - 14 jaar 10.444 9.411 90%
15 - 17 jaar 4.992 2.848 57%
Totaal 0 - 17 jaar 31.799 21.404 67%
18 - 64 jaar 62.939 17.071 27%
65-plus 20.951 4.048 19%
Totaal 11.5689 42.523 37%
Bron: WPI bestand met verstrekte Stadspassen 2016, Gebruikersregistratie Stadspas 2016, bewerking rekenkamer

Tabel 11.12 laat zien dat 37% van alle minima met een Stadspas deze ook in 2016 een of meerdere keren heeft gebruikt. Er zijn echter grote verschillen tussen de verschillende leeftijdscategorieën. Jongeren die een Stadspas ontvangen gebruiken deze veel vaker dan gemiddeld. Van de jongeren heeft 67% de Stadspas één of meerdere keren gebruikt. Maar ook binnen de groep jongeren zijn nog forse verschillen zichtbaar. Onder de groep 10 - 14 jarigen is het percentage gebruikers verreweg het hoogst 90%. Gevolgd door de groep 4 - 9 jarigen met een gebruikerspercentage van 75%, De Stadspas is hiermee bij uitstek een instrument dat door jongeren en met name jongeren tussen de 4 - 14 jaar wordt gebruikt.

Totaal gebruik

Naast het aantal unieke gebruikers kan ook gekeken naar de mate waarin de Stadspas wordt gebruikt. We concentreren ons hier vooral tot het gebruik van de Stadspas onder jongeren en kijken naar het totaal aantal keren dat de Stadspas is gebruikt, hoe vaak dat gemiddeld genomen het geval is en in welke mate het afwijkt van andere leeftijdsgroepen (zie tabel 11.13).

Tabel 11.13 Totaal aantal keren gebruikt en gemiddeld gebruik per leeftijdsgroep in 2016
 Leeftijd Aantal keren gebruikt Aantal unieke gebruikers Gemiddeld
0 - 3 jaar 3.377 808 4
4 - 9 jaar 69.423 8.337 8
10 - 14 jaar 62.795 9.411 7
15 - 17 jaar 5.458 2.848 2
Jongeren 141.053 21.404 7
18 - 64 jaar 61.884 17.071 4
65-plus 17.353 4.048 4
Totaal 220.290 42.523 5
Bron: Gebruikersbestand Stadspas 2016, bewerking rekenkamer

Tabel 11.13 laat zien dat de Stadspasbezitters die de pas gebruiken dat regelmatig doen. In totaal is de Stadspas in 2016 220.334 keer gebruikt. Dat komt neer op een gemiddelde van 5 keer per gebruiker van de Stadspas. Wel zien we ook hier weer grote verschillen tussen de leeftijdsgroepen. Jongeren gebruiken de pas vaker dan volwassen (gemiddeld 7 keer bij alle jongeren versus gemiddeld vier keer bij alle volwassenen). Binnen de groep jongeren zien we echter grote verschillen de Stadspas wordt het meest gebruikt door kinderen jonger dan 14 jaar. In de groep 4 - 9 jarigen is het gemiddeld gebruik 8 keer en in de groep van 10 - 14 jaar is het gemiddeld gebruik 7 keer. Jongeren tussen de 15 en 17 jaar gebruiken de Stadspas veel minder (gemiddeld 2 keer).

Daarnaast blijkt uit de gebruikersregistratie van de Stadspas dat in de leeftijdscategorieën 0 - 9 jaar en 10 - 14 jaar de Stadspas in bijna de helft van de gevallen wordt gebruikt voor de verzilvering van vakantiebonnen (respectievelijk 50% en 46%).

Soort gebruik

Naast het aantal keren dat de Stadspas wordt gebruikt wordt in de gebruikersregistratie van de Stadspas ook vastgelegd waarvoor de Stadspas wordt gebruik. In figuur 11.6 is voor jongeren aangegeven voor welke hoofdcategorieën (sport, cultuur, recreatie en overig) de Stadspas wordt gebruikt. De Stadspas wordt weinig voor educatieve doeleinden gebruikt. Deze activiteiten hebben we ondergebracht bij de categorie overig.

Figuur 11.5 Gebruik van de Stadspas uitgesplitst naar hoofdcategorie
Bron: Gebruikersbestanden Stadspas 2016, bewerking RMA

Figuur 11.5 laat zien dat de Stadspas door kinderen tussen de 0 en 14 jaar vooral wordt gebruikt voor recreatieve en sportieve activiteiten. In beide gevallen is de Stadspas in 2016 door deze groep meer dan 50.000 keer gebruikt. Verder zien we dat in de jongste leeftijdsgroep (0-9 jaar) de Stadspas iets meer wordt gebruikt voor culturele activiteiten en minder wordt gebruikt voor overige activiteiten dan in de leeftijdsgroep van 10 - 14 jaar.

Hierna gaan we per cluster nader in op de activiteiten waarvoor de Stadspas is gebruikt. Vanwege het geringe gebruik van de Stadspas voor educatieve activiteiten laten we deze hier verder buiten beschouwing.

Sport activiteiten
Allereerst kijken we naar de sport activiteiten waarvoor de Stadspas in 2016 is gebruikt. In figuur 11.7 is voor de verschillende activiteiten voor elke leeftijdsgroep aangegeven hoe vaak de Stadspas daarvoor is gebruikt.

Figuur 11.6 Gebruik van de Stadspas voor sport activiteiten
Bron: Gebruikersbestand Stadspas 2016, bewerking RMA

Figuur 11.6 laat zien dat jongeren van 0 tot 14 jaar in grote getalen de Stadspas gebruiken om te kunnen zwemmen. Zowel in de groep 0 - 9 jarigen als in de groep 10 - 14 jarigen is de Stadspas voor deze activiteit meer dan 23.000 keer gebruikt. De groep jongeren van 15 - 17 jaar maakt in vergelijking nauwelijks gebruik van de Stadspas (743 keer). Voor specifieke sporten wordt de Stadspas veel minder vaak gebruik. Het meest wordt de pas gebruikt voor atletiek (in totaal 4.268 keer) gevolgd door klimmen (1.391 keer). Voor de andere sporten wordt de Stadspas beperkt gebruikt door elk van de leeftijdscategorieën.

Recreatieve activiteiten
In figuur 11.7 is voor de verschillende recreatieve activiteiten voor elke leeftijdsgroep aangegeven hoe vaak de Stadspas daarvoor is gebruikt.

Figuur 11.7 Gebruik van de Stadspas voor recreatieve activiteiten
Bron: Gebruikersbestand Stadspas 2016, bewerking RMA

Naast sport wordt de Stadspas het meest voor recreatieve activiteiten gebruikt. Het meest worden binnen deze categorie kortingsbonnen voor pretparken gebruikt (16.782 keer). Het meest worden daarbij bonnen voor Duinrell (7.623 keer), Moviepark Germany (4.576 keer) en de dagtochtenspecialist (3.378 keer) gebruikt. Deze bonnen worden meer gebruikt door de doelgroep 0 - 9 jarigen dan voor de doelgroep 10 - 14 jarigen. Een ander activiteit waarvoor de Stadspas wordt gebruikt voor jongeren is een gratis bezoek aan Artis. (in totaal 15.754 keer gebruikt) gevolgd door een bezoek aan speeltuinen (7.804), bezienswaardigheden (5.600) en het maken van een rondvaart (609). Voor de overige activiteiten wordt de Stadspas weinig gebruikt.

Culturele activiteiten

In figuur 11.8 is voor de verschillende culturele activiteiten voor elke leeftijdsgroep aangegeven hoe vaak de Stadspas daarvoor is gebruikt.

Figuur 11.8 Gebruik van de Stadspas voor culturele activiteiten
Bron: Gebruikersbestand Stadspas 2016, bewerking RMA

Figuur 11.8 laat zien dat de Stadspas binnen deze categorie het meest gebruikt wordt voor een bezoek aan de film (7.402 keer in totaal), gevolgd door een bezoek aan het theater (5.250 keer) of aan een museum (3.956 keer). Voor de overige activiteiten wordt de Stadspas veel minder gebruikt.

Overige activiteiten
Tenslotte is er nog een categorie met overige activiteiten waarvoor de Stadspas wordt gebruikt. Hieronder vallen zeer diverse activiteiten waarvoor (kortings)bonnen worden verstrekt en variëren van een bon voor een 2e handswinkel tot de kledingbonnen voor kinderen. In figuur 11.9 is een overzicht van de activiteiten opgenomen en het aantal keer dat de Stadspas daar in 2016 voor is gebruikt.

Figuur 11.9 Gebruik van de Stadspas voor overige activiteiten i
Bron: Gebruikersbestand Stadspas 2016, bewerking RMA

Figuur 11.10 laat zien dat de belangrijkste categorie onder de overige activiteiten het gebruik van de kledingbonnen is. Van alle jongeren tussen de 10 en 17 jaar hebben er 9.994 een kledingbon gebruikt. Het is opvallend dat er ook een relatief grote groep jongeren tussen de 15-17 jaar is die van de kledingbon in 2016 gebruik heeft gemaakt. De bon wordt namelijk verstrekt aan jongeren in minimagezinnen met een leeftijd tussen de 10 en 14 jaar. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat 15 jarigen die de bon kregen toen ze 14 jaar oud waren, deze pas hebben verzilverd toen ze al 15 waren.

Conclusie

De Stadspas is vooral eenringsinstrument voor jongeren tussen de 4 en 14 jaar. Van de groep kinderen tussen de 4 en 9 jaar maakt 75% gebruik van de Stadspas, en van de groep kinderen tussen de 10 en 14 jaar is dat 90%. Naast dat deze groepen kinderen de pas het vaakst gebruiken, gebruiken ze de Stadspas ook het meest (gemiddeld 8 a 7 keer per jaar). De groep 15 - 17 jarigen maakt nauwelijks gebruik van de Stadspas (gemiddeld 2 keer per jaar) waarbij de pas met name door 15 jarigen is gebruikt die de kledingbon (onderdeel van de Kindbonnen) hebben verzilverd. Geconcludeerd kan worden dat de Stadspas vooral voor de groep kinderen van 4-14 jaar er voor zorgt dat kinderen kunnen meedoen. In hoeverre gelijke kansen voor kinderen worden gerealiseerd is echter niet bekend omdat daar geen onderzoek naar is gedaan.

De Stadspas wordt vooral gebruikt voor sport activiteiten (vooral zwemmen) en voor recreatieve activiteiten (vooral bezoeken aan pretparken, de dierentuin of speeltuin) en minder voor culturele en educatieve activiteiten.

Jeugdsportfonds

Het Jeugdsportfonds creëert sportkansen voor kinderen van 4 tot 18 jaar die opgroeien in minima gezinnen. De regeling beoogt een bijdrage te leveren aan het creëren van gelijke kansen voor kinderen om zich te ontwikkelen. Via het Jeugdsportfonds kan de contributie of kunnen benodigde sportattributen worden betaald. Jeugdsportfonds Amsterdam, Factsheet 2016.

In Amsterdam groeien ruim 26.000 kinderen in de leeftijdscategorie 6 tot 18 jaar op in armoede. Gemeente Amsterdam, Evaluatie Pilot Stadspas Sport en Jeugdsportfonds Amsterdam, Factsheet 2016. i Het aantal jongeren dat van het Jeugdsportfonds gebruik maakt stijgt gestaag van 1.107 jongeren in 2011 tot 6.532 in 2016 (zie tabel 11.14). Dit betekent dat in 2016 van alle jongeren in minimahuishoudens tussen de 4 en 18 jaar, 25 % gebruik maakt het Jeugdsportfonds. Jeugdsportfonds Amsterdam, Factsheet 2016.

Het aantal goedgekeurde aanvragen is over de jaren heen gestegen. In tabel 11.14 is weergeven wat het aantal goedkeurde aanvragen waren voor het Jeugdsportfonds Amsterdam in periode 2011 t/m 2016.

Tabel 11.14 Aantal goedgekeurde aanvragen Jeugdsportfonds Amsterdam, periode 2011-2016
  2011 2012 2013 2014 2015 2016
Aanvragen 1.107 1.624 2.816 4.072 5.435 6.532
Bron: Jeugdsportfonds Amsterdam, Factsheet 2016

Er is nog geen onderzoek gedaan naar de effecten die met het Jeugdsportfonds worden bereikt. Wel is er door het Jeugdsportfonds een factsheet opgesteld waarin is aangegeven wie voor welke activiteiten door middel van het Jeugdsportfonds is ondersteund. Op deze gegevens gaan we in de volgende paragraaf in.

Wie ondersteunt het jeugdsportfond?

Allereerst kijken we naar we welke kinderen gebruik maken van de Jeugdsportfonds gebruik maken. Uit de door het Jeugdsportfonds opgestelde overzicht blijkt dat via het Jeugdsportfonds vooral de sportbeoefening door jongens wordt ondersteund. In 2016 bedroeg het percentage jongens dat via het sportfonds wordt ondersteund 64% en het percentage meisjes 36%. Het percentage meisje dat door middel van het Jeugdsportfonds wordt ondersteund neemt in de periode 2012 - 2016 wel toe met bijna 10% van 27% in 2012 tot 36% in 2016.

Kijken we naar de leeftijdsverdeling van de kinderen die door het Jeugdsportfonds worden ondersteund dan zien we dat het overgrote deel van de kinderen tussen de 6 en 14 jaar oud is (ca 82%). Het aandeel jongeren dat 15 jaar of ouder is en door het Jeugdsportfonds wordt ondersteund is ongeveer 10% en het aandeel kinderen van 4 en 5 jaar is ca 8% en zijn daarmee ondervertegenwoordigd onder het aantal kinderen dat van het sportfonds gebruik maakt.i Het verschil in gebruik van het Jeugdsportfonds kan ook niet worden verklaard uit het verschil in sportparticipatie tussen jonge kinderen en jongeren. Uit de sportmonitor van 2013 blijkt dat lidmaatschap van een sportvereniging onder de leeftijdsgroep 6-12 jarigen op een vergelijkbaar niveau ligt als bij de groep 13 - 17 jarigen (respectievelijk 55% ten 48%).Over lidmaatschap bij verenigingen van 4 en 5 jarigen is geen informatie bekend. Gemeente Amsterdam, Sportmonitor 2013. Inzicht in sportgedrag Amsterdammers, p. 12.

Welke sporten worden ondersteund?

Naast informatie over wie van het Jeugdsportfonds gebruik maakt is er ook informatie over het soort activiteit dat via het Jeugdsportfonds wordt ondersteund. In tabel 11.15 is voor 2015 en 2016 is een overzicht van een aantal sporten opgenomen.

Tabel 11.15– Aantal kinderen per sport via Jeugdsportfonds, 2015 t/m 2016
Aantal kinderen per sport 2015 2016
  # % # %
Voetbal 2.005 37% 2.239 34%
(Diploma) Zwemmen 1.822 34% 2.340 36%
Vecht- en verdedigingssport 857 16% 1.110 17%
Overige sporten 751 13% 843 13%
Aantal sportende kinderen 5.435 100% 6.532 100%
Bron: Opgave WPI op basis van conceptverslag Jeugdsportfonds 2017.

Tabel 11.15 laat zien dat voetbal en (diploma)zwemmen de populairste sporten zijn bij kinderen die sporten via het Jeugdsportfonds. Het aantal kinderen dat zwemles volgt via het Jeugdsportfonds is gestegen. In 2016 volgt ruim 36% van de kinderen zwemles via het Jeugdsportfonds en zit 34% van de kinderen op voetbal. Kijken we naar de ontwikkeling sinds 2015 dan zien we dat met name de activiteit diploma zwemmen zowel in absolute als relatieve zin het sterkst is toegenomen (van 1.822 naar 2.340 een toename van 28%).

Conclusie

Uit de beschikbare cijfers blijkt dat het Jeugdsportfonds in toenemende mate sport stimuleert in de gemeente Amsterdam. Het aantal ondersteunde kinderen is in de periode 2011 - 2016 gestegen van 1.107 tot en met 6.532. Of het percentage sportende kinderen uit minimagezinnen is toegenomen of dat alleen de financiering er van is veranderd is niet bekend.

Uit de jaarverslagen van het Jeugdsportfonds kunnen we wel het een en ander afleiden over het gebruik van de regeling. Het blijkt dat vooral kinderen tussen de 6 en 14 jaar ondersteuningen van het Jeugdsportfonds gebruikmaken (80%) en dat het aandeel jongens is oververtegenwoordigd (64%). Daarnaast blijkt dat het Jeugdsportfonds naast een bijdrage voor de contributie voor sportverenigingen ook veelvuldig wordt gebruikt voor financieren van (diploma) zwemmen. In 2016 ging het om 36% van de toegekende aanvragen. Deze activiteit is iets wezenlijk anders dan het bevorderen van sportparticipatie.

Jongerencultuurfonds Amsterdam

Het Jongerencultuurfonds steunt Amsterdamse jongeren van 4 tot 18 jaar die willen leren dansen, muziek maken, toneelspelen etc., maar waarvan de ouders hiervoor geen geld genoeg hebben, omdat zij op of rond de armoedegrens leven. Met deze regeling wil de gemeente bevorderen dat kinderen in minimagezinnen gelijke kansen hebben. Jongerencultuurfonds Amsterdam, Jaarverslag 2015.

De aanvragen voor het Jongerencultuurfonds zijn over de jaren heen gestegen van 608 in 2013 tot en met 1.795 in 2016. Afgezet tegen de totale doelgroep van ongeveer 26.000 kinderen gaat het in 2016 om een bereik van ongeveer 10%. Niet alle aanvragen worden gehonoreerd, maar wel het overgrote deel.i Het aantal toekenningen neemt toe van 538 in 2015 tot en 1.708 in 2016. Het aantal uitbetaalde lesgelden ligt in 2015 en 2016 nog weer iets lager wat wordt veroorzaakt doordat instellingen geen rekeningen insturen of omdat de cursus niet doorging. Jongerencultuurfonds Amsterdam, Jaarverslag 2016, p.7. De regeling wordt dus meer door kinderen benut (zie tabel 11.16).

Tabel 11.16 Ingediende en toegekende aanvragen Jongerencultuurfonds, periode 2013-2016
  2013 2014 2015 2016
Aanvragen 608 797 1.200 1.795
Toekenningen 538 704 1.056 1.708
Betaald lesgeld n.b. n.b. 974 1.596
Bron: Jongerencultuurfonds, Jaarverslag 2015 en Jaarverslag 2016

Er is nog geen onderzoek gedaan naar de effecten die met het Jongerencultuurfonds worden bereikt. Wel wordt in de jaarverslagen 2015 en 2016 aangegeven wie van het Jongerencultuurfonds gebruik maken en waarvoor het Jongerencultuurfonds wordt gebruikt. In de volgende paragrafen gaan we daar nader op in.

Wie ondersteunt het Jongerencultuurfonds?

Anders dan bij het Jeugdsportfonds worden aanvragen voor het jongeren cultuurfonds met name voor meisjes gedaan. Van alle kinderen waarvoor een aanvraag is gedaan is in 2016 70% meisje. In vergelijking met 2015 is dit percentage nauwelijks veranderd. Jongerencultuurfonds Amsterdam, Jaarverslag 2016. P. 8 Kijken we naar de leeftijdsverdeling van de aanvragers dan zien we dat vooral kinderen tussen de 4 en 12 jaar de regeling in 2016 aanvragen. Waarbij een zelfde verschil tussen jongens en meisjes te zien is. De groep 13 - 18 jarigen worden in veel mindere mate door het Jongerencultuurfonds ondersteund. Jongerencultuurfonds Amsterdam, Jaarverslag 2016.

Welke culturele activiteiten worden ondersteund?

In de jaarverslagen van het Jongerencultuurfonds wordt ook gerapporteerd over het soort activiteiten waarvoor ondersteuning via het Jongerencultuurfonds wordt aangevraagd. In overgrote meerderheid betreft het aanvragen voor muziek- en dansactiviteiten (samen ongeveer 80% van de aanvragen, waarbij iets meer aanvragen voor muziekles dan voor dansles worden gedaan. Ondersteuning voor andere vormen van culturele activiteiten zoals toneel, tekenen en schilderen wordt minder vaak aangevraagd. Ondanks dat het aantal aanvragen tussen 2014 en 2016 meer dan verdubbeld is blijft de verhouding van het aandeel aanvragen voor muziekles, dansles of overige activiteiten vrijwel gelijk.

Conclusie

Uit de beschikbare cijfers van het Jongerencultuurfonds blijkt dat culturele activiteiten Amsterdam in toenemende mate worden gestimuleerd. Het aantal aanvragen voor ondersteuning is sinds 2014 meer dan verdubbeld van 704 toegekende aanvragen in 2014 tot 1.708 toegekende aanvragen in 2016. Of dit ook betekent dat kinderen uit minimagezinnen daadwerkelijk vaker culturele activiteiten ondernemen of dat alleen de financiering er van is veranderd is echter niet bekend.

Uit de jaarverslagen van het Jongerencultuurfonds van 2015 en 2016 kunnen we wel het een en ander afleiden over het gebruik van de regeling. Net als bij het Jeugdsportfonds zien we ook hier een scheve verdeling in de aanvragen tussen jongens en meisjes. Alleen is deze omgekeerd. Bij het Jongerencultuurfonds wordt vaker een aanvraag voor activiteiten voor meisjes dan voor jongens gedaan. In 2016 is 70% van alle aanvragen voor een meisje. Verder zien we dat bij het Jongerencultuurfonds voor ondersteuning vooral culturele activiteiten worden aangevraagd voor de leeftijdsgroep van 4-12 jaar.

Conclusie

In dit hoofdstuk zijn we nagegaan hoe de verschillende kindregelingen zijn benut. Daarbij hebben we gebruik gemaakt van bestaande onderzoeken, de onderliggende databestanden en gebruikersregistraties. In deze paragraaf trekken we alleen enkele algemene conclusies. Voor de conclusies per regeling verwijzen we naar de subparagrafen in dit hoofdstuk.

Alle kindregelingen dragen bij aan een van de doelstellingen van het armoedebeleid van de gemeente Amsterdam: het creëren van meer financiële armslag voor minimahuishoudens. De verschillende regelingen kunnen worden aangewend om kosten voor school en participatie mee te financieren. De Scholierenvergoeding, de PC-regeling, de Stadspas en de Kindbonnen zijn openeinde regelingen waar iedereen die aan de criteria voldoet gebruik van kan maken. Voor het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds geldt dat het aantal te honoreren aanvragen gelimiteerd is en afhankelijk van de toegekende subsidie. De conclusie is gerechtvaardigd dat deze regelingen een bijdrage leveren aan het kunnen meedoen aan bepaalde activiteiten ongeacht de dikte van je portemonnee.

In welke mate de verschillende regelingen bijdragen aan het creëren van gelijke kansen voor kinderen is niet bekend ook is er geen informatie over of de regelingen er afzonderlijk of gezamenlijk voor zorgen dat kinderen uit minimagezinnen nu meer zijn gaan sporten, meer deelnemen aan culturele activiteiten, meer recreatieve activiteiten ontplooien beter presteren op school of minder in sociaal isolement verkeren dan voorheen. Ondanks dat sommige regelingen al lang onderdeel van het armoedebeleid uitmaken is hier geen onderzoek naar gedaan.

Wel zien we in het gebruik van de verschillende regelingen een aantal opvallende zaken. Zo wordt de Scholierenvergoeding voor een aanzienlijk deel gebruikt om schoolkosten te betalen. Ook is de verhoging de bedragen van de Scholierenvergoeding vooral ten goede aan kinderen gekomen. Verder wordt de laptop uit de PC-regeling in 28% van de gevallen niet gebruikt, bij 10% is de reden dat de laptop kapot is. Daarnaast blijkt dat de door gemeente verstrekte laptop vaak niet de enige ICT-voorziening in het huishouden. Ongeveer een kwart van de minimahuishoudens is voor de ICT-voorziening afhankelijk van de door de gemeente verstrekte laptop. Waar het gaat om op specifiek op participatie gerichte maatregelen Stadspas, Jeugdsportfonds en Jongerencultuurfonds zien we dat deze maatregelen vooral lijken te werken voor kinderen tot de leeftijd van 14 jaar, jongeren tussen de 15 en 18 jaar maken van de regelingen nauwelijks gebruik. Verder zien we dat het Jeugdsportfonds naast het stimuleren van sportbeoefening ook veelvuldig wordt gebruikt voor het financieren van het diploma zwemmen.

Betekenis van de kindregelingen voor de doelgroep

In dit hoofdstuk presenteren we de uitkomsten van het kwalitatieve deel van het onderzoek naar de impact van de kindregelingen. Het doel van dit kwalitatieve deel is om op basis van gesprekken meer zicht te krijgen op de betekenis van de kindregelingen voor de doelgroep: kinderen in minimagezinnen. Hiermee draagt dit hoofdstuk bij (samen met de hoofdstukken 11 en 13) aan de beantwoording van de volgende onderzoeksvraag:

Wat is de impact van het armoedebeleid op kinderen?

Voor dit kwalitatieve onderzoek zijn gesprekken gevoerd met ouders en kinderen uit minimagezinnen en zijn gesprekken gevoerd met professionals die beroepshalve veel contact hebben met minimagezinnen. Het gaat om een relatief beperkte groep ouders, kinderen en professionals. Daarom zijn de resultaten vooral indicatief van aard. Hierna volgen eerst de uitkomsten van de gesprekken met ouders en kinderen uit minimagezinnen en daarna de uitkomsten uit de gesprekken met professionals.

Ervaringen van ouders en kinderen

Op basis van gesprekken met ouders en kinderen hebben wij onderzocht welke impact de kindregelingen hebben op kinderen uit minimagezinnen. De methode die wij hiervoor hebben gehanteerd wordt hierna eerst toegelicht. Daarna beschrijven wij achtereenvolgens de indruk die wij in deze gesprekken hebben opgedaan van de impact van afzonderlijke kindregelingen en het armoedebeleid meer in het algemeen.

Methode groepsgesprekken

De ervaringen van ouders en kinderen uit minimagezinnen met de kindregelingen zijn onderzocht aan de hand van groepsgesprekken. In deze gesprekken zijn ouders en kinderen op verschillende manieren bevraagd om zo zicht te krijgen op de impact van de kindregelingen. Zo is ouders gevraagd aan te geven hoe zij de ondersteuning door de regelingen (Scholierenvergoeding, Stadspas, kindbonnen, PC-regeling, Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds) hebben ervaren en hoe zij deze regelingen gebruiken. Ook is hen gevraagd meer in algemene zin aan te geven hoe zij zich ondersteund voelen door het Amsterdamse armoedebeleid en welke verbeterpunten zij zien. Aan kinderen is, naast de ervaring met de regelingen, gevraagd wat ze onder armoede verstaan en welke problemen armoede geeft.

De groepsgesprekken zijn georganiseerd en afgenomen door OIS. In de maand juli van 2017 zijn twee groepsgesprekken gehouden met ouders van kinderen en één groepsgesprek met kinderen in het basisonderwijs. Ook is er een gesprek gevoerd met een kind in het voortgezet onderwijs. In totaal is met 6 ouders gesproken en met 7 kinderen. De verslagen van deze gesprekken zijn door OIS in een rapportage aan de rekenkamer opgetekend.
Hoe zijn de groepsgesprekken georganiseerd?

Sluit
Hoe zijn de groepsgesprekken georganiseerd?

In opdracht van de rekenkamer heeft OIS vier groepsgesprekken georganiseerd: twee met ouders van kinderen en twee met de kinderen zelf. Het doel was om bij elk groepsgesprek 6 deelnemers te hebben. Hiervoor is door WPI een selectie (gemaakt op basis van een steekproef) van 300 ontvangers van Stadspas, Scholierenvergoeding, kindbonnen en / of de PC-regeling aangeleverd aan OIS. OIS heeft deze personen benaderd met de vraag of zij aan de gesprekken wilden deelnemen en vervolgens per groepsgesprek 10 deelnemers uitgenodigd. De uiteindelijke deelname aan de groepsgesprekken viel lager uit: in totaal hebben 6 ouders deelgenomen aan 2 groepsgesprekken en 7 kinderen eveneens aan twee groepsgesprekken. De deelnemers hebben na afloop van de groepsgesprekken een vergoeding van € 25 gekregen.

Scholierenvergoeding

Ouders geven aan de Scholierenvergoeding een grote hulp te vinden: ‘anders kun je bepaalde dingen niet voor ze kopen.’ De Scholierenvergoeding wordt gebruikt om noodzakelijke spullen voor school of sport te kopen. Maar het kan volgens de ouders die we hebben gesproken altijd meer, het blijft nog steeds moeilijk om, bijvoorbeeld, een nieuwe fiets te kopen. Op basis van deze reacties lijkt de Scholierenvergoeding het vooral mogelijk te maken dat minimagezinnen, die geconfronteerd worden met noodzakelijke kosten gerelateerd aan scholing van hun kinderen, financieel rond kunnen komen. Uit de gevoerde gesprekken blijkt niet dat door de Scholierenvergoeding nieuwe of betere mogelijkheden voor onderwijs (of sport) worden gestimuleerd, het lijkt immers voornamelijk te gaan om het financieren van zaken die de ouders als noodzakelijk beoordelen. Voor de kinderen zelf is de Scholierenvergoeding dan ook veel minder zichtbaar: de ouders gaan over de besteding ervan.

Opvallend is dat een aantal ouders in de gesprekken aangeven de Scholierenvergoeding (deels) te gebruiken om bijdragen uit andere regelingen aan te vullen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de kosten van zwemlessen en reiskosten of de aanschaf van een iPad voor school (omdat de via de PC-regeling verkregen laptop niet voldeed aan de eisen van de school). De keuzeruimte voor ouders die de Scholierenvergoeding biedt lijkt daarmee de effectiviteit van de Scholierenvergoeding te vergroten en tekortkomingen in andere regelingen te ondervangen. De gesproken ouders waarderen ook de keuzeruimte die de Scholierenvergoeding hen biedt (‘Je bent vrij in je keuze, dat maakt het ook goed.’). Een kanttekening daarbij is dat ouders wel in staat moeten zijn om op een verantwoorde wijze met deze flexibiliteit om te gaan. In één geval gaf een ouder aan hier juist moeite mee te hebben: ‘Als ik 200 euro op mijn bankrekening heb van de Scholierenvergoeding ga ik brood kopen en niet twee weken wachten tot ik geld heb.’

Stadspas

De meeste ouders en kinderen geven aan de Stadspas te gebruiken voor niet-alledaagse activiteiten zoals een bezoek aan de dierentuin, attractie of een pretpark. Zo werd een bezoek aan de Amsterdam Lookout als heel leuk en bijzonder ervaren. In de gesprekken komt ook duidelijk naar voren dat het in deze gevallen gaat om activiteiten die de gezinnen, als ze niet ondersteund zouden worden door de Stadspas, niet zouden hebben ondernomen. Zo geeft een ouder aan dat zonder Stadspas het niet mogelijk zou zijn geweest om naar het Kerstcircus in Carré te gaan. Bij meer alledaags gebruik van de Stadspas noemen kinderen vooral dat ze met de Stadspas gaan zwemmen (‘Ik en mijn broer gaan elke zaterdag als we vrij hebben met de Stadspas naar het zwembad.’).

Uit de gesprekken met ouders en kinderen ontstaat zo de indruk dat de Stadspas, in tegenstelling tot de Scholierenvergoeding, ertoe leidt dat kinderen in minimagezinnen de kans krijgen om blootgesteld te worden aan nieuwe ervaringen of activiteiten te ontplooien die zonder steun niet zouden hebben plaatsgevonden. Het lijkt echter niet zo te zijn dat de Stadspas alle belemmeringen hiervoor wegneemt. Ouders geven in de gesprekken namelijk ook aan dat, ondanks dat de activiteit zelf gratis is (of door de Stadspas een flinke korting kent) het bezoeken zelf ook altijd geld kost: kinderen moeten altijd toch ook wat eten en drinken bijvoorbeeld. Deze kosten kunnen een belemmering vormen om vaker activiteiten met de Stadspas te ondernemen.

Kindbonnen

Afhankelijk van de leeftijd van de kinderen ontvangen minimagezinnen speelgoedbonnen dan wel kledingbonnen. Over de kledingbonnen zijn de ouders en kinderen die we hebben gesproken erg enthousiast. Met de kledingbonnen krijgen kinderen de kans zelf te gaan winkelen voor nieuwe kleding en dat is een ervaring die erg wordt gewaardeerd door kinderen en ouders (‘Het was heel leuk dat hij naar hartenlust kon shoppen.’). Kinderen zijn ook trots op de nieuwe kleren (‘Van de Coolcat heb ik deze kleding van [wat hij tijdens het gesprek draagt]. Ik vind de Coolcat leuker dan de H&M dus ik heb zelf gekozen. Ik vond het leuk om nieuwe kleren te hebben.’). Ouders geven aan dat zij zonder de kledingbonnen hun kinderen niet in deze winkels zelf kleren laten uitzoeken (‘Persoonlijk zou ik nooit naar een winkel gaan en zeggen ga maar voor 180 euro shoppen.’). Net als de Stadspas lijken de kledingbonnen zo kinderen uit minimagezinnen een ervaring (en nieuwe kleren) op te leveren die ze anders niet zouden hebben gehad.

Ook de speelgoedbonnen worden gewaardeerd, maar ouders geven aan dat de waarde van de bon niet erg hoog is. Ook geeft een ouder aan dat haar kinderen niet meer zo geïnteresseerd zijn in speelgoed en dat daarom de speelgoedbonnen ongebruikt zijn gebleven. Voor de kinderen zijn de speelgoedbonnen niet zo zichtbaar, het speelgoed wordt namelijk door ouders die we spraken zelf aangeschaft. Dit levert de indruk op dat de speelgoedbonnen, meer dan de kledingbonnen, vooral door ouders als een financiële steun worden ervaren (‘Ja, het is onze portemonnee natuurlijk.’).

PC-regeling

De ervaringen met de PC-regeling zijn beperkter omdat de ouders en kinderen waarmee is gesproken hier vaak nog niet voor in aanmerking kwamen. In één geval gaf een kind (een middelbare scholier) aan dat de laptop wordt gebruikt voor school (‘Als ik een werkstuk moet maken of informatie moet opzoeken gebruik ik het wel’). Zonder de laptop zou het ook wel gaan, maar dan had hij op een oude computer moeten werken en dat zou meer tijd kosten. Drie andere kinderen hebben wel al een laptop ontvangen, maar zullen deze pas gebruiken als zij het komende schooljaar naar de middelbare school gaan. Er is waardering voor de verstrekte laptops (‘Je kan wel een tweedehands laptop kopen maar dat is niet hetzelfde. Een nieuwe gaat ook heel lang mee, waarschijnlijk zijn hele middelbare school.’), maar een ouder geeft ook aan dat de school in plaats van een laptop een iPad vereist. Deze ouder heeft daarom, met behulp van de Scholierenvergoeding, een iPad aangeschaft (‘Het was handiger als ze van tevoren vragen van wat heb je nodig. Nu heb je een laptop staan die hij vast wel gaat gebruiken maar dan moet je die iPad wel hebben.’). Ook merkt een kind op dat bij de verplichte cursus gebruik werd gemaakt software die ouder was dan de software die op de basisschool aanwezig was.

Hoewel de ervaringen van de ouders en kinderen die we hebben gesproken met de PC-regeling erg beperkt zijn, ontstaat de indruk dat (het de verwachting is dat) de laptops door de kinderen gebruikt zullen worden voor school. Tegelijkertijd lijkt het erop dat de ouders de eisen van scholen als noodzakelijk ervaren. Ook zonder PC-regeling zouden de ouders een laptop (of iPad) aanschaffen. De indruk ontstaat dat de PC-regeling daarmee vooral een financiële ondersteuning (in natura weliswaar) van de ouders vormt. In dit licht is het wel problematisch als de geboden natura ondersteuning (in de vorm van een laptop) niet aansluit op de eisen van een school en de ouders alsnog gedwongen worden uit andere middelen te putten om aan deze eisen tegemoet te komen.

Jeugdsportfonds en Jongerencultuurfonds

De bekendheid en ervaringen met het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds waren bij de ouders en kinderen die we hebben gesproken erg beperkt. Twee ouders hebben gebruik gemaakt van het Jeugdsportfonds voor hun kinderen. In één geval werd de bijdrage van het Jeugdsportfonds gebruikt voor de zwemles van twee kinderen. De bijdrage was echter niet toereikend en de ouder heeft daarom een deel van de Scholierenvergoeding gebruikt om meer zwemlessen te kunnen betalen. Eén ouder ontvangt steun van het Jongerencultuurfonds voor gitaarles voor haar kind.

Belemmeringen door armoede

Ouders zijn ook in meer algemene zin gevraagd naar de effecten die zij zien van armoede bij kinderen en in hoeverre zij zich ondersteund voelen door het Amsterdamse armoedebeleid. Over het algemeen zijn de ouders positief over de ondersteuning door de voorzieningen van het armoedebeleid (‘De gemeente Amsterdam doet het heel goed, en het is duidelijk wat je allemaal binnenkrijgt en het helpt echt.’). Een probleem dat nadrukkelijk terugkeerde in de gevoerde gesprekken waren de kosten van zwemlessen (en de daarmee gemoeide reiskosten). Ouders geven moeite te hebben om deze kosten te kunnen dragen en ze slagen er niet in om met de beschikbare voorzieningen financieel uit te komen.

De ouders hebben niet de indruk dat hun kinderen zich achtergesteld voelen bij andere kinderen. Een terugkerende verklaring daarvoor is dat dit vooral komt door het leefmilieu waarin hun kinderen verkeren. In de buurt komen hun kinderen vooral kinderen tegen die onder vergelijkbare omstandigheden opgroeien en ook te maken hebben met armoede (‘Het kan per buurt verschillend zijn, maar in mijn buurt zijn veel gewone families. De buurt is wel aan het veryuppen maar alle kids zijn op school gelijk.’). Uit deze opmerkingen ontstaat het beeld dat bij kinderen uit minimagezinnen, die in arme buurten wonen, sociaal isolement geen noemenswaardig probleem is.

Ook de kinderen is in de groepsgesprekken gevraagd naar hun ervaringen met armoede. Over het algemeen waren de kinderen zich bewust van de financiële situatie van hun ouders. Tegelijkertijd hebben ze niet het gevoel dat ze minder kunnen doen omdat hun ouders minder geld hebben. Aan de kinderen is ook gevraagd naar hun associaties met het woord armoede. Deze associaties (weergegeven in figuur 12.1) bevatten vaak het woord ‘weinig’, maar vooral in relatie tot materiële zaken zoals speelgoed en kleding en eten. Eén van de kinderen geeft daarbij aan dat het vooral erom gaat dat je niet precies de dingen krijgt die je wilt (kwaliteit), en niet zo zeer dat de hoeveelheid tekortschiet (kwantiteit). Opvallend uit de associaties van de kinderen is dat er geen problemen worden genoemd rondom school of vrienden. Dit laatste wijst erop dat problemen als gevolg van een sociaal isolement zich bij de gesproken kinderen niet voordeden. Dit werd ook treffend verwoord door een kind dat opmerkte dat bijna alle kinderen in de klas een Stadspas hebben.

Figuur 12.1 Associaties van kinderen met armoede
Bron: OIS (2017)

Indrukken van professionals

Om zicht te krijgen op de betekenis van de kindregelingen voor ouders en kinderen in minimagezinnen hebben wij ook gesproken met professionals die dag-in-dag-uit contact hebben met deze doelgroep. Hierna gaan we eerst kort in op de door ons gevolgde methode, vervolgens geven we uitkomsten van deze gesprekken weer.

Methode gesprekken met professionals

Aanvankelijk hebben we getracht hiervoor gebruik te maken van het netwerk van de afdeling Armoedebestrijding van WPI. Dit leverde echter geen bruikbare contacten op met de door ons gezochte professionals. Om deze reden hebben wij zelfstandig contact gezocht met een aantal Ouder- en Kindadviseurs, Ouder- en Kindteams, Interne begeleiders, Zorgcoördinatoren en Sociaal raadslieden. Daarbij hebben we ons vooral gericht op professionals die betrokken zijn bij basis- en middelbare scholen in buurten waar relatief veel minimagezinnen wonen. Uiteindelijk hebben wij met 9 professionals gesproken. Om deze professionals in staat te stellen vrijuit te spreken vermelden wij niet hun naam of aan welke organisatie zij zijn verbonden.

Kindregelingen

De professionals die wij hebben gesproken hebben veel contacten met kinderen uit minimagezinnen, maar geven tegelijkertijd aan zelden direct zicht te hebben op het effect van kindregelingen op kinderen. Het is voor hen niet goed zichtbaar of het gebruik van een regeling leidt tot een verbetering in de situatie van het kind. Daarbij is opvallend dat de professionals niet altijd goed op de hoogte lijken te zijn van de beschikbare voorzieningen en, in het bijzonder, recente of aankomende wijzigingen (zoals de verlaging van de Scholierenvergoeding of de uitbreiding van de PC-regeling naar de laatste jaren van de basisschool). Ook valt op dat de professionals aangeven zelden of niet te worden bevraagd vanuit de gemeente over het armoedebeleid en de problemen die kinderen hierdoor ervaren.

In de gesprekken zijn wel knelpunten in het gebruik van de Scholierenvergoeding, de PC-regeling en het Jeugdsportfonds naar voren gekomen die relevant zijn vanuit het perspectief van het effect op kinderen en die we hierna zullen presenteren.

Scholierenvergoeding
Ouders worden door professionals vaak gewezen op de Scholierenvergoeding als er, bijvoorbeeld, problemen zijn om de ouderbijdrage te betalen. Twee professionals merken daarbij op dat het dan voorkomt dat blijkt dat de ouders de Scholierenvergoeding al aan andere zaken hebben uitgegeven (‘Sommige ouders geven dan aan dat zij de Scholierenvergoeding gebruiken om gaten te vullen. Dat is heel ernstig’). Eén van de professionals geeft er dan ook de voorkeur aan dat de keuzevrijheid bij de besteding van de Scholierenvergoeding meer wordt ingeperkt tot strikt schoolgerelateerde uitgaven.

PC-regeling
Over de PC-regeling zijn de professionals opvallend kritisch. De professionals die wij hebben gesproken die werkzaam zijn bij middelbare scholen zien geen duidelijke toegevoegde waarde in deze voorziening (‘De PC-regeling [is] eigenlijk de enige wellicht overbodige regeling.’). Hiervoor worden uiteenlopende redenen gegeven. Ten eerste hebben deze professionals de indruk dat PC’s, tablets en telefoons vaak al aanwezig zijn in minimagezinnen. Ten tweede merken zij op dat de scholen zelf al de benodigde ICT-voorzieningen in voldoende mate ter beschikking kunnen stellen aan leerlingen. Ten slotte wordt aangegeven dat de school leerlingen liever ‘binnen’ heeft dan dat ze, in een vaak onrustige situatie, thuis hun huiswerk maken en dat leerlingen vaak ook moeten samenwerken en dat dit ook beter op school gaat dan thuis. Ook de professionals die wij hebben gesproken bij een basisschool geven weinig blijk van enthousiasme over de uitbreiding van de PC-regeling naar de laatste jaren van de basisschool. Ook zij zijn van mening dat de school zelf over voldoende ICT-voorzieningen voor leerlingen beschikt. Daarentegen signaleren zij het probleem dat minimagezinnen vaak niet over toegang tot internet beschikken (‘Zo’n apparaat thuis is wel leuk, maar je hebt er niks aan als je geen internet hebt. Veel ouders op onze school hebben geen internet thuis, daarom doet de school nu veel dingen nog op papier, zoals de nieuwsbrief.’).

Jeugdsportfonds
De professionals die wij spreken over het Jeugdsportfonds (en het volgens de gesproken professionals minder bekende Jongerencultuurfonds) benadrukken het belang van deze regeling. Zo wordt genoemd dat door de activiteiten kinderen de gelegenheid wordt geboden buiten hun eigen omgeving te komen. Het Jeugdsportfonds wordt genoemd als een belangrijke voorziening voor zwemlessen. Tegelijkertijd wordt ook opgemerkt dat de bijdrage van het Jeugdsportfonds hiervoor (net als voor andere ‘dure’ sporten) niet toereikend is. Kinderen moeten hierdoor na ongeveer een half jaar weer stoppen met zwemmen. Opvallend in dit verband is dat een professional van een middelbare school aangeeft dat het nog regelmatig voorkomt dat kinderen uit minimagezinnen bij aanvang van het eerste jaar nog niet beschikken over een zwemdiploma. Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd blijkt dat het ook voorkomt dat scholen zelf creatieve oplossingen zoeken om kinderen toch te ondersteunen bij het leren zwemmen. Dit levert het beeld op dat het Jeugdsportfonds en het Jongerencultuurfonds in de ogen van de professionals een bijdrage leveren aan de sociale participatie van kinderen, maar dat het Jeugdsportfonds op zichzelf niet toereikend is voor minimagezinnen om de zwemlessen van kinderen te betalen.

Belemmeringen door armoede

In het algemeen zijn de professionals die wij hebben gesproken positief over de aangeboden regelingen aan minimagezinnen. Wel werd er door twee professionals een kritische kanttekening bij het effect geplaatst: het gemeentelijk armoedebeleid verhelpt weliswaar de symptomen van armoede, maar lost de problemen niet structureel op (‘Het is goed dat de regelingen er zijn, maar lost het wel iets op? Het zijn doekjes voor het bloeden.’). Opvallend is dat geen van de professionals aangeeft dat kinderen uit minimagezinnen problemen met leren ondervinden als gevolg van armoede of dat ze in een sociaal isolement verkeren. De professionals hebben de indruk dat de kinderen op de scholen veelal in eenzelfde situatie zitten. Er zijn volgens hen geen grote verschillen zichtbaar tussen kinderen op de scholen. Een terugkerende opmerking van de professionals over de regelingen van het armoedebeleid is verder dat het hun ervaring is dat het voor minima vaak te ingewikkeld is om regelingen aan te vragen. Minima weten nogal eens onvoldoende waar ze terecht kunnen, welke regelingen er zijn en vinden het invullen van formulieren ingewikkeld. Het ontbreekt aan voldoende vaardigheden om zelfstandig de hulp te zoeken die nodig is (‘De school heeft er al zijn handen vol aan om iedereen een DigiD te laten aanvragen. Brieven worden niet of te laat gelezen of niet begrepen.’).

Conclusie

De gesprekken die wij hebben gevoerd met ouders en kinderen uit minimagezinnen en professionals zijn informatief, maar hebben vanwege het beperkt aantal gesprekken dat we hebben gevoerd vooral een indicatief karakter. Om deze reden past enige terughoudendheid bij het interpreteren van de uitkomsten van deze gesprekken. Desalniettemin wordt wel duidelijk dat de inzet van de kindregelingen breed wordt gewaardeerd. In de gesprekken zien we ook aanwijzingen dat sommige kindregelingen effect hebben op minimagezinnen doordat zij financiële steun bieden voor noodzakelijke kosten. Het gaat dan vooral om de Scholierenvergoeding, de PC-regeling en de Kindbonnen (voor zover het speelgoedbonnen betreft). De Stadspas en de kledingbonnen lijken daarentegen vooral te leiden tot nieuwe mogelijkheden voor kinderen uit minimagezinnen: het leidt tot activiteiten die anders niet zouden hebben plaatsgevonden. Duidelijk is ook dat zowel ouders en kinderen uit minimagezinnen als de professionals die wij hebben gesproken niet zien dat armoede van invloed is op het kunnen leren of dat armoede leidt tot sociaal isolement van kinderen.

De flexibiliteit die de Scholierenvergoeding biedt bij de besteding doordat de ouders veel keuzevrijheid hebben wordt door de meeste ouders die we hebben gesproken erg op prijs gesteld. Professionals (en een enkele ouder) zien in de keuzevrijheid echter ook weer een probleem: ouders kunnen er voor kiezen om het geld uit de Scholierenvergoeding te gebruiken om andere financiële problemen op te lossen. De Scholierenvergoeding komt in dat geval niet direct ten goede aan het kind. In dit licht is ook de signalering van de professionals van belang dat minimagezinnen regelmatig over onvoldoende kennis en vaardigheden beschikken om zelf, met de beschikbare regelingen, hun problemen adequaat op te lossen.

Uit de gesprekken blijkt verder ook duidelijk dat er een knelpunt is ten aanzien van het leren zwemmen. De voorzieningen die hiervoor beschikbaar zijn (zoals het Jeugdsportfonds) zijn voor minima vaak niet toereikend. Om kinderen toch een zwemdiploma te laten halen zoeken ouders zelf oplossingen (bijvoorbeeld door het gebruik van de Scholierenvergoeding), maar ook scholen proberen dit probleem op te lossen.

Ten aanzien van de PC-regeling is tot slot opvallend dat de professionals die wij hebben gesproken niet overtuigd lijken te zijn van de toegevoegde waarde van deze regeling. Naar hun mening is de beschikbaarheid van ICT-voorzieningen voor kinderen uit minimagezinnen voldoende geregeld op school (of anders beschikken de gezinnen zelf al over apparatuur). De ouders en kinderen die wij hebben gesproken hadden zelf een beperkte ervaring met de PC-regeling, maar zijn over het algemeen wel tevreden over de verstrekte laptop. In één geval voldeed de verstrekte laptop echter niet aan de eisen van de school. Hoewel onze waarneming op basis van de gevoerde gesprekken beperkt is, signaleren wij wel dat de PC-regeling niet goed lijkt aan te sluiten op de wijze waarop scholen ICT inzetten bij onderwijs.

De impact van kindregelingen op schoolprestaties

In dit hoofdstuk presenteren we de uitkomsten van het kwantitatieve deel van het onderzoek naar de impact van de kindregelingen. Het doel van dit kwantitatieve deel is om een antwoord te geven op de vraag in hoeverre kindregelingen van invloed zijn op de schoolprestaties van kinderen. Hiermee draagt dit hoofdstuk bij (samen met de hoofdstukken 11 en 12) aan de beantwoording van de volgende onderzoeksvraag:

Wat is de impact van het armoedebeleid op kinderen?

Voor dit kwantitatieve onderzoek is gebruik gemaakt van WPI-gebruikersbestanden van de Stadspas, de Scholierenvergoeding en de PC-regeling, het regionale inkomensbestand van het CBS (hierna RIO) en gegevens uit het schoolloopbaan onderzoek van de rve Onderwijs. Het onderzoek is uitgevoerd door OIS en hierover heeft OIS een afzonderlijk onderzoeksrapport opgesteld. Daarnaast heeft OIS op verzoek van de rekenkamer enkele aanvullende analyses gedaan waarvan in dit hoofdstuk gebruik wordt gemaakt.

Het design van de impact analyse

Allereerst is het van belang om te definiëren wat wij in het onderzoek onder impact verstaan. In de literatuur worden er verschillende definities van impact gehanteerd. CBF, Resultaat en Impactmeting voor goede doelen, 2013. Wat is een impactmeting?- een nadere uitleg.

Sluit
Wat is een impactmeting?- een nadere uitleg.

Impactanalyse is een term die tegenwoordig vaak wordt gebruikt voor de traditionele effectstudie, waarin men onderzoekt of een interventie effect heeft gehad op de doelvariabele. Daarvoor moet eerst worden vastgesteld of de waarde van de doelvariabele is veranderd. De volgende vraag is of die veranderingen kunnen worden toegeschreven aan de interventie. Er moet met andere woorden worden onderzocht of er sprake is van een causaal verband tussen de interventie (X) en de uitkomst (Y). Zoals al werd verwoord door de Engelse filosoof en econoom John Stuart Mill moet dan aan drie condities zijn voldaan (Pawson & Tilley 1997). Ten eerste moet X vooraf gaan in de tijd aan Y. Ten tweede moet er sprake zijn van een samenhang tussen de veranderingen in X en de veranderingen in Y. Tot slot moeten alternatieve verklaringen voor die samenhang uitgesloten zijn.

Interne en externe validiteit
Het aantonen van causale verbanden in de sociale werkelijkheid is lastig (Swanborn 2004). Die werkelijkheid kent namelijk veel verschillende factoren die processen kunnen beïnvloeden. Dat betekent dat een beleidsevaluatieonderzoek zorgvuldig moet worden opgezet en aan criteria voor goed causaliteitsonderzoek (zie Cook & Campbell, 1979) moet voldoen. Belangrijke criteria voor een goed onderzoeksontwerp zijn de interne en externe validiteit. Bij interne validiteit gaat het om de mate waarin met behulp van het onderzoeksdesign alternatieve verklaringen kunnen worden uitgesloten voor de causale interpretatie van samenhang tussen interventie en doelvariabele. Bij externe validiteit gaat het om de generaliseerbaarheid van de resultaten. Hierbij wordt wel een onderscheid gemaakt tussen generaliseerbaarheid van de resultaten naar vergelijkbare personen, omgevingen en tijdsperiodes en generaliseerbaarheid naar andere personen, omgevingen en tijdsperiodes.

Het klassieke experiment
Het klassieke experiment is het standaard onderzoeksontwerp om causaliteit aan te tonen. Bij een experiment worden mensen willekeurig over twee groepen verdeeld. Eén groep ondergaat de interventie en de andere groep, de controlegroep, niet. Door voor beide groepen na te gaan of de waarde van de doelvariabele is veranderd kan worden vastgesteld of de interventie effect heeft gehad. Alternatieve verklaringen voor een eventuele verandering in de doelvariabele zijn vrijwel uitgesloten omdat er tussen de groepen geen andere verschillen zijn dan het wel of niet blootgesteld zijn aan de interventie. De onderzoeker heeft door de willekeurige toewijzing van mensen aan de twee groepen een grote controle gecreëerd over de context. De interne validiteit van dit onderzoeksdesign is daardoor erg groot. Voor wat betreft de externe validiteit is dat lang niet altijd het geval. Veel causale verbanden in sociale processen zijn niet tijd- en plaats onafhankelijk, maar context specifiek. Resultaten van een experiment zijn daarom niet zomaar te generaliseren naar de werkelijkheid. In de praktijk kan het ook lastig zijn om mensen willekeurig te verdelen twee condities. Soms is het ethisch onverantwoord om mensen interventies met mogelijk positieve effecten te onthouden.

Een quasi-experiment
Ook buiten de context van een laboratorium worden wel experimenten uitgevoerd. Maar meestal is een echt veldexperiment niet haalbaar en wordt er gebruik gemaakt van een quasi-experiment. Experimenteren in het veld heeft als voordeel dat het onderzoek in de natuurlijke omgeving plaatsvindt en de externe validiteit dus vaak hoog is. Het punt waarop quasi-experimenten in de praktijk verschillen van klassieke experimenten is de willekeurige toewijzing van onderzoekseenheden (meestal personen) aan de onderzoekscondities. Er wordt vaak gebruik gemaakt van groepen die al bestaan waarbij de ene groep ‘btoevallig’ wel en de andere groep ‘toevallig’ niet is blootgesteld aan de interventie. We leveren hierdoor in op de interne validiteit van het onderzoek, waardoor we voorzichtiger moeten zijn met het trekken van causale conclusies.

Het belang van de causale redenering
Een ander lastig aspect van onderzoek naar impact, is dat veronderstelde effecten vaak pas veel later optreden, zeker als het gaat om maatregelen die gedragsverandering of verbeterde prestaties beogen. Daarom is het nuttig om onderzoek te doen naar tussenresultaten. Dan kan al snel aannemelijk worden gemaakt dat de uiteindelijke effecten wel of niet zullen gaan optreden. Dat vergt wel dat de causale redenering van interventie via tussenstappen naar het uiteindelijke effect helder is. Die keten kan systematisch worden onderzocht via bijvoorbeeld process tracing (Beach en Brun Pedersen 2010). Een uitgewerkte causale redenering heeft ook het voordeel dat de gedachtegang van het beleid getoetst kan worden aan de mening van anderen. Die mening kan worden achterhaald door te vragen naar hun verhaal over de betekenis van een interventie voor het doel: het causale narratief. Zo’n andere blik is gegeven de complexe context nuttig. De combinatie van verschillende methoden wordt in de literatuur wel triangulatie genoemd (zie o.a. Bryman, 2008).

Impact armoedebeleid: een quasi-experiment met aandacht voor de causale redenering
Om de effectiviteit van het Amsterdamse armoedebeleid te bepalen hebben we bovenstaande aanpakken gecombineerd. In een quasi-experiment hebben we twee bestaande groepen met elkaar vergeleken: minimahuishoudens versus huishoudens die (net) niet in aanmerking komen voor armoederegelingen. Eerst is gekeken of het bereik en gebruik van regelingen door minimagezinnen overeen kwamen met de verwachting. Dat zijn de eerste stappen in de causale redenering. Vervolgens zijn de schoolprestaties (indicator voor de doelvariabele) van kinderen uit minimagezinnen in verschillende combinaties van regelingen vergeleken met de schoolprestaties van leerlingen uit de controlegroep, om zo de effecten van specifieke regelingen te analyseren. In groepsgesprekken met de doelgroep en professionals is nagegaan welke ‘causale’ effecten zij zien bij de verschillende interventies (regelingen). Dat betekent een extra toets (triangulatie) op de aannemelijkheid van de redenering.

In ons onderzoek beschouwen we impact als de additionele verandering die tot stand is gebracht door een interventie. Het gaat daarbij dus eigenlijk om de afwijking van de autonome ontwikkeling zonder interventie. Impact is daarmee de laatste schakel in de beleidsketen. Schematisch ziet die beleidsketen er als volgt uit:

Dit schema kan als volgt worden gelezen. Een organisatie stelt middelen ter beschikking (input) voor de uitvoering van het beleid. Met die middelen worden prestaties door de organisatie geleverd (output). De prestaties worden verondersteld bij te dragen aan een (beoogd) effect. Voor het bepalen van de impact van het beleid is het echter niet voldoende om alleen naar de veranderingen te kijken, maar moet die veranderingen worden vergeleken met de autonome ontwikkelingen in een nul-situatie (geen interventie). Dit uitgangspunt stelt nadere eisen aan het onderzoeksdesign dat voor de analyse van de impact van kindregelingen op schoolprestaties wordt gehanteerd. We gaan hier achtereenvolgens in op het lange termijn effect dat moet worden gemonitord en de verschillende groepen en controle groepen die moet worden gedefinieerd.

Lange termijn effect
Om effecten van kindregelingen op schoolprestaties vast te kunnen stellen is een lange termijn perspectief nodig. Pas na afloop van de middelbare school is duidelijk hoe succesvol de schoolloopbaan van een leerling is geweest. Dit betekent dat van regelingen die recent zijn gebruikt nog niet kan worden vastgesteld welk effect zij hebben op de schoolloopbaan van kinderen. Het Amsterdamse armoedebeleid kent echter regelingen die al lang onderdeel uit maken van het beleid: de Scholierenvergoeding (sinds 2005), de PC-regeling (sinds 2003) en de Stadspas (sinds 1989). Dit maakt het mogelijk om na te gaan welk effect deze regelingen hebben gehad op leerlingen die in het schooljaar 2008/2009 en het schooljaar 2009/2010 met een opleiding op het voortgezet onderwijs zijn gestart. Van al deze leerlingen kan ongeacht het schoolniveau waar ze op zijn gestart worden vastgesteld hoe succesvol hun schoolloopbaan 8 jaar na de start op de middelbare school is geweest.

Definiëring groepen en controle groepen
Om het effect van een interventie te kunnen bepalen op het succesvol afronden van een schoolloopbaan is een quasi-experimenteel design nodig waarbij groepen die de interventie wel en groepen die de interventie niet gehad hebben met elkaar worden vergeleken. In het geval van de armoedevoorzieningen is dat een lastig vraagstuk. Minimagezinnen met een inkomen tot 110% WSM die van regelingen gebruik maken kunnen niet zonder meer worden vergeleken met minimagezinnen die niet van deze regelingen gebruik maken.i Uit onderzoek van OIS in 2015 naar de bekendheid en het gebruik van minimaregelingen blijkt dat niet-gebruik samenhangt met taalvaardigheden en de te grote complexiteit van regelgeving. Gemeente Amsterdam, OIS, Bekendheid en gebruik van regelingen, mei 2015, p.31. Het is aannemelijk dat deze kenmerken van niet-gebruik ook van invloed kunnen zijn op de schoolprestaties van leerlingen die in deze gezinnen opgroeien. Om die reden is in de analyse een alternatieve controlegroep gedefinieerd, namelijk huishoudens met een inkomen tussen de 110% en 140% WSM. Dit zijn huishoudens met een laag inkomen die in de onderzochte periode geen gebruik konden maken van de minimvoorzieningen van de gemeente Amsterdam. Om te zien of daarnaast de verschillen in kansen tussen minimagezinnen en gezinnen met een midden (140-300% WSM) of hoog inkomen (meer dan 300% WSM) worden overbrugd zijn ook deze twee doelgroepen aan de analyse toegevoegd.

Variatie in inkomen
Een complicerende factor bij onderzoek naar de lange termijn effecten van armoedevoorzieningen op de schoolloopbaan is dat er in de onderzochte periode veranderingen in het inkomen kunnen optreden. In het ene jaar behoort iemand tot de minima doelgroep en in het andere jaar valt iemand in een groep die geen recht heeft op de minimavoorzieningen van de gemeente Amsterdam. Om het vertroebelende effect van wisselende inkomens op de uitkomsten te isoleren is er voor gekozen om de analyse te beperken tot huishoudens die in de periode 2010-2012 een stabiel inkomen hadden. Onder stabiel moet hier worden verstaan dat ze niet in de verschillende jaren in verschillende inkomensgroepen vallen. Variatie binnen de groep is natuurlijk wel mogelijk. Dus huishoudens die het ene jaar in de categorie minimagezinnen vielen en het andere jaar in de categorie met een inkomen tussen de 110% en 140% WSM of omgekeerd zijn uit de analyse weggelaten. Hetzelfde geldt voor huishoudens uit de hogere inkomensgroepen die in sommige jaren of een minimuminkomen (onder de 110% WSM) hadden of een inkomen dat valt in de controlegroep (110%-140% WSM). Van het totaal aantal leerlingen van 10.612 zijn er 2.628 (25%) die in de periode 2010-2012 in huishoudens met wisselende inkomens opgroeien. Deze leerlingen zijn uit de analyse weggelaten.

Variabelen in het model

In deze paragraaf bespreken we de verschillende variabelen die in het model zijn opgenomen. Daarbij maken we een onderscheid tussen de afhankelijke en onafhankelijke variabelen in het model.

De afhankelijke variabele: succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging

We hebben er verder voor gekozen om een strikte definitie van succes te hanteren voor de definitie van de afhankelijke variabele: het zonder vertraging behalen van een diploma op of boven het niveau van het basisschool advies. Hiermee wijken we af van de definitie in het schoolloopbaan onderzoek van de gemeente Amsterdam, waarin een schoolloopbaan als succes wordt gedefinieerd als met maximaal 1 jaar vertraging een diploma op of boven het basisschool advies wordt gehaald. Voor deze afwijking in de definitie van succes hebben we de volgende reden: leerlingen in het VMBO basis/kader hebben minder mogelijkheden om te eindigen met een lagere opleiding dan bijvoorbeeld Havo of VWO scholieren. Daarbij komt dat deze leerlingen oververtegenwoordigd zijn onder minimagezinnen. Ze hebben echter wel net als andere scholieren de kans om vertraging in de schoolloopbaan op te lopen. Door zowel succes zonder vertraging als succes met vertraging als succes te definiëren ontstaat dan het risico dat de invloed van minimaregelingen op schoolprestaties minder scherp naar voren komt. Om die reden hebben we gekozen voor de stringente definitie van succes: het zonder vertraging behalen van een diploma op of boven het niveau van het basisschool advies.

In tabel 13.1 is aangegeven welk percentage van de leerlingen de schoolloopbaan succesvol (op of boven het basisschooladvies) afrond, welk percentage dat doet met een jaar vertraging en wel percentage geen succesvolle schoolbaan heeft (onder het niveau of 2 2 jaar vertraging). Daarnaast is aangeven wel deel van de leerlingen geen diploma heeft of geen opleiding meer volgt.

Tabel 13.1 Leerlingen met een niet succesvolle of succesvolle schoolloopbaan uitgesplist naar zonder en met vertraging (jaarcohorten 2008/2009 en 2009/2010)
  Abs. %
succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging 4.055 50,8
succesvolle schoolloopbanen met vertraging 1.388 17,4
geen succesvolle schoolloopbaan 1.989 24,9
geen diploma/volgt geen onderwijs meer 552 6,9
Total 7.984 100,0
Bron: OIS/OJZ/CBS (bewerking OIS)

De categorie leerlingen waarvan het niet bekend is dat ze een diploma halen zijn uit de hierna gepresenteerde cijfers en analyse gelaten. Het betreft hier namelijk een diverse groep. Het is niet duidelijk in welke mate het hier gaat om leerlingen die voortijdig de school hebben verlaten of die naar een privéschool, speciaal onderwijs of buiten Amsterdam naar school zijn gegaan.

De onafhankelijke variabelen in het model

Om de invloed van kindregelingen op een succesvolle schoolloopbaan te bepalen is het noodzakelijk om voor andere variabelen te controleren. Uit onderzoek blijkt dat het sociale milieu (opleiding ouders en inkomen) evenals de migratieachtergrond van leerlingen van invloed is op het succesvol doorlopen van een schoolloopbaan (zie onder andere De Mooij et al, 2015). Om te bepalen wat het effect van de kindregelingen op een succesvolle schoolloopbaan is, is het daarom noodzakelijk om deze kenmerken in de analyse mee te nemen. Hierna gaan we in op de variabelen die we in ons model meenemen.

In het model zijn vier variabelen gedefinieerd: inkomen, bron van inkomen, opleiding van de ouders en land van herkomst.

Inkomen en minimaregelingen
De inkomensvariabele is gebruikt om verschillende groepen te definiëren. We maken onderscheid tussen minimahuishoudens en huishoudens met verschillende inkomensniveaus: 110-140% WSM (laag inkomen maar geen minima), 140-200% WSM (midden inkomen) en 300% WSM of meer (hoog inkomen). De minimahuishoudens hebben we vervolgens verder opgedeeld in verschillende groepen die in verschillende mate van kindregelingen gebruik maken. De groep huishoudens met een inkomen tussen de 110% en 140% WSM is apart gedefinieerd omdat deze groep lijkt op minimahuishoudens (want een laag inkomen) maar geen recht heeft op armoedevoorzieningen. Als kindregelingen een effect hebben dan is het de verwachting dat leerlingen uit minimagezinnen die gebruikmaken van deze regelingen vaker een schoolloopbaan met succes en zonder vertraging afronden dan leerlingen in de groep huishoudens met een inkomen tussen de 110%-140% WSM. In tabel 13.2 is de verdeling van de leerlingen over de verschillende inkomensgroepen gegeven.

Tabel 13.2 - Verdeling van leerlingen in huishoudens in verschillende inkomensgroepen en uitgesplitst naar gebruik minimaregelingen (SV=Scholierenvergoeding, SP =Stadspas)
  Abs.  %
Minimahuishoudens    
met (min. 2x) SV en (min 2x) SP en geen PC 945 13%
met alleen (min. 2x) SV en geen andere regeling 181 2%
met alleen (min. 2x) SP en geen andere regeling 205 3%
met PC (en meestal SV en/of SP) 216 3%
zonder regelingi 151 2%
Minima totaal 1.698 23%
     
huishoudens met een inkomen tussen 110-140% en weinig vermogen 156 2%
huishoudens met inkomen 140 -299% of <140% en teveel vermogen 3.492 47%
huishoudens met inkomen >300% 2.086 28%
 Totaal 7.432 100%
Bron: OIS/OJZ/CBS (bewerking OIS)

Bron van inkomen
Naast de verschillende inkomensgroepen is ook het bron van inkomen als variabele in het model opgenomen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen loondienst, bijstand, overige uitkering, eigen bedrijf. Elk van deze variabelen is in het model als 0-1 variabele opgenomen, waarbij de groep huishoudens met als bron van inkomen loondienst als referentiegroep is genomen. Door opname van de variabele bijstand als bron van inkomen is het mogelijk na te gaan of eventueel gevonden effecten van de kindregelingen voor bijstandontvangers of werkende-minima anders uitwerken op de kans van een succesvolle schoolloopbaan. In tabel 13.3 is de verdeling van de leerlingen naar bron van het inkomen van het huishouden weergegeven.

Tabel 13.3 - Verdeling van leerlingen naar bron van het inkomen van het huishouden
Bron van inkomen huishouden Abs. %
Loondienst 4.381 59%
Eigen bedrijf 1.598 22%
Bijstand 790 11%
Andere uitkering 397 5%
Pensioen 154 2%
Anders 112 2%
Totaal 7.432 100,0
Bron: OIS/OJZ/CBS (bewerking OIS)

Opleiding van de ouders
We onderscheiden bij het opleidingsniveau van de ouders drie categorieën: laag, midden en hoog. De verschillende opleidingsniveaus zijn als volgt samengesteld:

  • Lage opleiding: hoogste bereikte onderwijs niveau is basisschool of vmbo is of onderbouw van de havo of het vwo.
  • Midden opleiding: het hoogst bereikte onderwijsniveau is mbo-2,3 of 4 of havo of vwo.
  • Hoge opleiding: het hoogste bereikte onderwijs HBO, WO en HBO master.


Hierbij is gekeken naar het bereikte opleidingsniveau in 2010. Als ouders verschillende opleidingsniveaus hebben dan is het hoogste opleidingsniveau leidend voor het opleidingsniveau van de ouders. De verwachting is dat leerlingen uit gezinnen met hoog opgeleide ouders vaker een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging doorlopen dan leerlingen uit gezinnen met laag opgeleide ouders. In tabel 13.3 is de verdeling van leerling over de opleidingsniveaus van de ouders weergegeven.

Tabel 13.4 - Verdeling van leerlingen over opleidingsniveau van de ouders
  Abs. %
laag 1.356 18%
midden 1.448 20%
hoog 1.671 23%
Onbekend 2.957 40%
Totaal 7.432 100,0
Bron: OIS/OJZ/CBS (bewerking OIS)

Land van herkomst leerlingen
De herkomst van de leerlingen is opgedeeld in drie groepen: leerlingen zonder migratieachtergrond, leerlingen met een westerse migratieachtergrond en leerlingen met een niet-westerse migratieachtergrond. De verwachting is dat leerlingen met een migrantenachtergrond, vanwege mogelijke problemen van taal- en onderwijsachterstand minder vaak de schoolloopbaan op of boven het advies van de basisschool en zonder vertraging afronden. In tabel 13.5 is de verdeling van leerlingen naar land van herkomst weergegeven.

Tabel 13.5 - Herkomst van leerlingen uitgesplitst naar autochtoon, westerse allochtoon en niet-westerse allochtoon
  Abs. %
Autochtonen 3.004 40%
westerse allochtonen 615 8%
niet-westerse allochtonen 3.813 51%
Totaal 7.432 100,0
Bron: OIS/OJZ/CBS (bewerking OIS)

Het effect van de kindregelingen op schoolprestaties

Van de in de vorige paragraaf beschreven onafhankelijke variabelen zijn we nagegaan welk effect zij hebben op het zonder vertraging behalen van een schooldiploma op of boven het niveau van het basisschooladvies. Vanwege de grote groep leerlingen waarvan het onderwijsniveau van de ouders onbekend is (40% van de leerlingen), zijn er twee verschillende modellen gemaakt: één waarin de leerlingen uit de analyse zijn weggelaten waarvan de opleiding van de ouders onbekend is (Model A) en één waarin alle leerlingen zijn meegenomen (Model B). Er zijn verschillende methoden mogelijk om het effect van de onafhankelijke variabelen op de succesvariabelen te bepalen. Wij hebben er voor gekozen om de resultaten van een “gewone” regressieanalyse in dit hoofdstuk te presenteren. Gewone regressie versus logistische regressie

Sluit
Gewone regressie versus logistische regressie

Er zijn verschillende methoden mogelijk om de effecten van onafhankelijke variabelen op een variabele met twee waarden (succes versus geen succes) te onderzoeken. Een van de meest gangbare en vaak gebruikte methode is de logistische regressie. In het in opdracht van ons opgestelde rapport van OIS is van deze methode gebruik gemaakt. De coëfficiënten van een dergelijk model zijn echter lastig te interpreteren en vereisen nog een vertaalslag om te komen tot een uitspraak over de omvang van een verhoogde of verlaagde kans op succes. Naast de logistische regressieanalyses hebben we OIS daarom ook nog gevraagd om enkele “gewone” regressieanalyses uit te voeren. Het voordeel van een “gewone” regressieanalyse ten opzicht van een logistische regressieanalyse is dat de effecten van de onafhankelijke variabele direct kunnen worden vertaald naar een verlaagde of verlaagde kans op succes. In het downloaddocument zijn zowel de logistische als de “gewone” regressieanalyse voor de verschillende succesvariabelen opgenomen. Tevens tonen we daarin voor het in dit hoofdstuk gepresenteerde Model A aan dat de inhoudelijke interpretatie van de uitkomsten van de logistische regressie en de gewone regressie identiek is.

Tabel 13.6 - Effecten van kindregelingen op succesvolle schoolloopbaan, gecontroleerd voor opleiding, herkomst en bron van inkomen.
  Model A (N=4.363) Model B(N=7.432)
  b   b  
constante 0,48 ** 0,48 **
cohorti 0,00   0,00  
inkomensgroepen (ref: 110-140%)        
Minimahuishoudens        
met (min. 2x) SV en (min 2x) SP en geen PC 0,13 ** 0,11 **
met alleen (min. 2x) SV en geen andere regeling 0,00   0,02  
met alleen (min. 2x) SP en geen andere regeling 0,09   0,08  
met PC (en meestal SV en/of SP) 0,12 * 0,11 **
zonder regeling 0,02   0,01  
Overige huishoudens        
inkomen 140 -299% of <140% en teveel vermogen 0,06   0,06  
inkomen >300% 0,11 * 0,13 **
opleiding ouders (ref: laag)        
midden 0,01   0,00  
hoog 0,08 ** 0,06 **
onbekend     0,04 **
herkomst (ref: geen migratieachtergrond        
westerse migratieachtergrond -0,01   -0,02  
niet-westerse migratieachtergrond -0,08 ** -0,07 **
bron huishoudinkomen (ref: loondienst)        
eigen bedrijf 0,00   -0,01  
bijstand -0,07 * -0,07 **
andere uitkering -0,03   -0,04  
pensioen/anders     -0,07 **
Bron: OIS/OJZ/CBS (bewerking OIS); * Significant p <0,10; ** p<0,05. i

We bespreken hier alleen het model gebaseerd op de groep leerlingen waarvan de opleiding van de ouders bekend is (Model A). Het alternatieve model waarin ook leerlingen met ouders waarvan de opleiding onbekend is zijn opgenomen (Model B) laat geen ander beeld zien. De omvang van de effecten is vrijwel identiek aan de omvang van de effecten in Model A. Dit betekent dat de onbekendheid van de opleiding niet gerelateerd is aan andere kenmerken in het model. Het is dus niet zo dat met name van minimagezinnen of niet-westerse allochtonen leerlingen de opleiding niet bekend is. Het raakt alle in het model opgenomen groepen in ongeveer gelijke mate. Het enige dat verschilt zijn de significantieniveaus en dit wordt veroorzaakt doordat Model B is gebaseerd op ruim 3.000 extra leerlingen.

De effecten in tabel 13.5 kunnen worden opgevat als percentage. Een effect van 0,10 betekent een verhoogde kans van 10% op het behalen van een diploma op of boven het basisschool advies zonder vertragingen, een effect van -0,1 betekent een verlaagde kans van 10%. Op grond van tabel13.6 kunnen de volgende conclusies worden getrokken:

Leerlingen uit minimahuishoudens die minimaal 2 keer de Scholierenvergoeding hebben gebruikt, hebben geen vergrote kans op een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging.

  • Leerlingen uit minimahuishoudens die minimaal 2 keer de Stadspas hebben gebruikt, hebben een verhoogde kans op een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging (plus 8%).
  • De combinatie van Scholierenvergoeding en Stadspas leidt tot de meest verhoogde kans. Leerlingen uit minimahuishoudens die minimaal 2 keer gebruik maken van de Stadspas en minimaal 2 keer gebruik maken van de Scholierenvergoeding in de schoolperiode hebben een verhoogde kans van 13% op het zonder vertraging behalen van een diploma op of boven het niveau van het basisschool advies. Dit gecombineerde effect is groter dan dat van de Stadspas afzonderlijk en duidt op een aanvullend effect van de Scholierenvergoeding.
  • Voor minimahuishoudens die gebruik maken van de PC-regeling (vaak (83%) in combinatie met de Scholierenvergoeding en de Stadspas) geldt dat leerlingen een verhoogde kans van 12% hebben op een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging. Omdat dit effect nauwelijks afwijkt van de groep leerlingen in huishouden die alleen van de Scholierenvergoeding en de Stadspas gebruik maken lijkt de toegevoegde waarde van de PC-regeling nihil.
  • Leerlingen in huishouden met een midden inkomen of hoog inkomen hebben een hogere kans op een succesvolle loopbaan zonder vertraging (respectievelijk +6% en van +11%).
  • Leerlingen in een bijstandsgezin hebben een verlaagde kans op een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging (-7%). Deze bevinding sluit aan op informatie uit het recent verschenen rapport van de Sociaal Economische Raad (Opgroeien zonder armoede, maart 2017) waarin wordt gesignaleerd dat langdurige armoede effect heeft op de ontwikkeling van cognitieve vaardigheden van kinderen. Uit de Armoedemonitor 2016 blijkt dat 73% van de bijstandsgerechtigden meer dan 3 jaar een laag inkomen heeft, terwijl dit percentage bij minima in loondienst veel lager is (34%).
  • Kijken we naar de variabelen opleiding en herkomst dan zien we dat het hebben van ouders met een hoge opleiding een positief effect heeft op het zonder vertraging en dus succesvol doorlopen van de schoolloopbaan (+8%). Het hebben van een niet-westerse allochtone herkomst van leerlingen heeft een negatief effect op het zonder vertraging en dus succesvol doorlopen van de schoolloopbaan (-8%).

Het effect van stringente succesvariabele op de resultaten

Sluit
Het effect van stringente succesvariabele op de resultaten

Naast de analyses die we hebben uitgevoerd op de stringente variabele van succes: het zonder vertraging halen van een diploma op of boven het niveau van het basisschooladvies, hebben we ook de analyse uitgevoerd op de succesvariabele uit het Schoolloopbaan onderzoek. Dat levert op een aantal onderdelen overeenkomsten en verschillen op. In de eerste plaats hebben vrijwel alle effecten bij beide modellen eenzelfde richting. De effecten van de inkomensgroepen en het gebruik van minimaregelingen op de afhankelijke variabele zijn bij de stringente succesvariabele sterker dan bij de succesvariabele in het schoolloopbaan onderzoek. Dat komt doordat zittenblijvers die uiteindelijk wel een diploma op of boven het basisschooladvies halen niet gelijk over de inkomensgroepen zijn verdeeld. Door deze mee te nemen in de succesvariabele zwakken de verschillen tussen de inkomensgroepen in de mate van succes af. Daarnaast zien we bij de verklaring van de succesvariabele uit het schoolloopbaan onderzoek dat er positieve effecten zijn van het hebben van een eigen bedrijf en het hebben van een middelbare opleiding van de ouders. Dit komt omdat in beide groepen het percentage leerlingen dat met vertraging toch een diploma haalt in vergelijking met de referentiegroep (lage opleiding of in loondienst) groter is. In het geval van een eigen bedrijf zou dit mogelijk veroorzaakt kunnen worden door leerlingen die (moeten) meehelpen in het bedrijf. Bij de middelbare opleiding van de ouders zou het kunnen zijn dat deze ouders meer dan ouders met een lage opleiding leerlingen stimuleren om toch hun diploma te halen. Er is echter meer onderzoek nodig om deze verschillen goed te kunnen verklaren. In Bijlage 2 zijn uitkomsten van de logistische en "gewone” regressieanalyses voor de verschillende succesvariabelen opgenomen.

Op basis van de afzonderlijke effecten in tabel 13.6 kan voor verschillende groepen de kans op succes worden bepaald. Binnen elk van de variabelen: inkomen, bron van inkomen, opleiding ouders en herkomst kan een leerling maar van één onderscheiden groep (inclusief de referentiegroep) deel uit maken. Hieronder geven we in tabel 13.7 de kans op succes voor een beperkt aantal groepen weer.

Tabel 13.7- Kans op succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging voor verschillende groepen leerlingen
  Kans
Leerlingen in een minimahuishouden zonder regeling (+2%), met ouders met een lage opleiding (+0%) die afhankelijk zijn van de bijstand (-7%) en van niet-westerse afkomst zijn (-8%) 35%
Leerlingen uit minimagezinnen die meermaals gebruik maken van de Scholierenvergoeding en de Stadspas (+13%), waarvan de ouders in de bijstand zitten (-7%), die een lage opleiding hebben (+0%) en van niet- esterse afkomst zijn (-8%) 46%
Leerlingen in een huishouden met een inkomen tussen de 110%-140% WSM, waarvan de ouders in loondienst werken (+0%), een lage opleiding hebben (+0%) en van autochtone afkomst zijn (+0%).i 48%
Leerlingen uit minimagezinnen die meermaals gebruik maken van de Scholierenvergoeding en de Stadspas (+13%), waarvan de ouders afhankelijk van de bijstand zijn (-7%), een lage opleiding hebben (+0%) en van autochtone afkomst zijn (+0%) 54%
Leerlingen uit minimagezinnen die meermaals gebruik maken van de Scholierenvergoeding en de Stadspas (+13%), waarvan de ouders in loondienst zijn (+0%), een lage opleiding hebben (+0%) en van autochtone afkomst zijn (+0%) 61%
Leerlingen in een huishouden met een hoog inkomen (+11%), waarvan de ouders hoog opgeleid zijn (+8%), in loondienst zijn (+0%) en van autochtone afkomst zijn (+0%) 67%
Bron: Rekenkamer

Tabel 13.7 laat zien dat er grote verschillen zijn in de mate van succes voor verschillende type huishoudens. De laagste kans op een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging hebben leerlingen in minimagezinnen die van geen regeling gebruik maken, in de bijstand zitten en waarvan de leerling een niet-westerse allochtone afkomst heeft (kans op succes is 35%). De hoogste kans op succes hebben leerlingen in huishoudens met een hoog inkomen en waar de ouders een hoge opleiding hebben (kans op succes is 67%). Leerlingen uit minimagezinnen die gebruik maken van de Scholierenvergoeding en Stadspas en waarvan de ouders in loondienst werken, een lage opleiding hebben en van autochtone herkomst zijn, hebben een verhoogde kans op een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging (kans op succes is 61%). Ook voor niet-westerse allochtone leerlingen van ouders in de bijstand geldt dit positieve effect, maar zij moeten in vergelijking met autochtone leerlingen met ouders in loondienst een grotere achterstand overbruggen. Uiteindelijk is de kans om zonder vertraging de schoolloopbaan succesvol af te ronden voor deze groep 46%.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar de impact van de kindregelingen op de schoolprestaties van leerlingen komen we tot de volgende conclusies:

  • Scholierenvergoeding en Stadspas hebben gecombineerd een positief effect op de schoolloopbaan van kinderen. De combinatie van de Scholierenvergoeding en Stadspas verhoogt de kans op een succesvolle schoolloopban zonder vertraging met 13% (van 48% tot 61%).
  • De PC-regeling lijkt weinig extra effect te hebben. De meeste gezinnen die een PC van de gemeente in de schoolperiode hebben ontvangen hebben ook een Scholierenvergoeding en Stadspas. Deze groep heeft een verhoogde kans van 12% op een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging. Dit effect is niet groter dan het effect van de Scholierenvergoeding en Stadspas gezamenlijk. Daaruit leiden wij af dat de PC-regeling voor een succesvolle schoolloopbaan weinig toegevoegde waarde heeft.
  • We zien voor bijstandsgerechtigden een negatief effect op de kans om de schoolloopbaan succcesvol af te ronden. Deze bevinding sluit aan bij recente inzichten over het negatieve effect van langdurige armoede op de ontwikkeling van cognitieve vaardigheden. Voor bijstandsgerechtigden geldt dat zij vaak( 73%) langdurig een laag inkomen hebben.
  • Naast het negatieve effect voor leerlingen met ouders in de bijstand zien we ook een negatief effect op de kans om zonder vertraging succesvol de schoolloopbaan af te ronden bij leerlingen met een niet –westerse allochtone achtergrond (-8%).
  • Ondanks het positieve effect van de regelingen is er ook nog geen sprake van een gelijke kansen. Autochtone leerlingen uit gezinnen met hoog inkomen en waarvan de ouders een hoge opleiding hebben een kans van 67% procent (plus 8% plus 11%) op een succesvolle schoolloopbaan. Dit is vele malen hoger dan leerlingen in bijstandsgezinnen en van niet-westers allochtone afkomst die van de Scholierenvergoeding en Stadspas gebruik maken. In die groep heeft 46% van de leerlingen een succesvolle schoolloopbaan zonder vertraging.

Onderzoeksverantwoording

Colofon

Rekenkamer Amsterdam  
Directeur: dr. Jan de Ridder
Onderzoekers: dr. Erik Oppenhuis (projectleider)
  drs. Jurriaan Kooij
  Safae Rahmouni MSc
  drs. Danielle van der Wiel
  Rosalie Joosten MSc

Werkwijze

Hieronder volgt per onderzoeksvraag de aanpak die we bij de beantwoording van die vraag hebben gevolgd

Onderzoeksvraag 1: Welke doelen worden er met het Amsterdams armoedebeleid en in het bijzonder de kindregelingen nagestreefd?

Voor het beantwoorden van deze onderzoeksvraag hebben we beleidsdocumenten van de gemeente Amsterdam bestudeerd waaronder de begrotingen van 2014 tot en met 2017, het Aanvalsplan armoede en het Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein 2015-2018. Daarnaast hebben we gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren om de achtergronden en totstandkoming van het beleid te onderzoeken.

Onderzoeksvraag 2: Hoe is de intensivering van het armoedebeleid vormgegeven?

Voor het beantwoorden van de vraag hebben we de beleidsdocumenten bestudeerd waarin invulling wordt gegeven aan de intensivering van het armoedebeleid. Verder hebben we financiële overzichten gemaakt gebaseerd op begrotingsinformatie van 2014, 2015, 2016 en 2017 en informatie over de realisatie van 2014, 2015 en 2016. Deze overzichten maken inzichtelijk op welke wijze de inzet van middelen zich heeft ontwikkeld. Deze informatie hebben we gekoppeld aan de verschillende doelgroepen van het armoedebeleid, zodat duidelijk wordt waar de intensivering van het armoedebeleid terecht is gekomen. Daarnaast hebben we met ambtenaren toelichtende gesprekken over dit onderwerp gevoerd.

Onderzoeksvraag 3: In hoeverre is de intensivering van het armoedebeleid zichtbaar in de ontwikkeling van het gebruik en bereik van de armoedevoorzieningen?

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zijn de gegevens uit de armoedemonitor en de monitor minimavoorzieningen nader geanalyseerd. We zijn voor de volgende doelgroepen nagaan hoe het gebruik zich heeft ontwikkeld: alleenstaanden, gezinnen met en zonder kinderen, 65-plussers. Binnen elke groep hebben we daarnaast een onderscheid gemaakt naar verschillende inkomensgroepen onder minimahuishoudens met een inkomen tot en met 120% WSM.

Onderzoeksvraag 4: Wat is de impact van het armoedebeleid op kinderen?

Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden hebben volgen we verschillende onderzoeksstrategieën gevolgd.

Gebruik van de regelingen
In de eerste plaats zijn we nagegaan of en in welke mate de verschillende regelingen worden gebruikt conform het doel van de regelingen. Dit is een voorwaarde voor het kunnen hebben van impact. Hiervoor hebben we gebruik gemaakt van bestaand materiaal. Daarbij gaat om rapporten van OIS over het armoedebeleid. We hebben gebruikgemaakt van de gegevens uit de armoedemonitoren, maar ook van verschillende specifieke studies naar: de Stadspas, de PC-regeling, de kindbonnen en het bereik van minimaregelingen in het algemeen. In de tweede plaats hebben we ook zelf aanvullende secundaire analyses uitgevoerd op de onderliggende databestanden van de rapporten en op gebruikersregistraties van verschillende regelingen.

Betekenis van de regeling voor de doelgroep
Om de betekenis van de verschillende regelingen voor de doelgroep in kaart te brengen zijn gesprekken gevoerd met professionals (zorgcoördinatoren, IB-ers, Ouder- en kindadviseurs, sociaal raadslieden) en met ouders en kinderen die van de regelingen gebruik maken. De vragenlijsten voor de groepsgesprekken zijn door de rekenkamer opgesteld, OIS heeft de groepsgesprekken uitgevoerd.

De impact van de kindregelingen op schoolprestaties
Het kwantitatieve onderzoek richt zich op de impact van de Scholierenvergoeding, dePC-regeling en de Stadspas op de schoolprestaties van kinderen. Deze regelingen kennen een lange historie binnen het Amsterdamse armoedebeleid en zijn bovendien in deze collegeperiode geïntensiveerd. Het langlopende karakter van de regelingen maakte het mogelijk om te onderzoeken of het gebruik van deze regelingen op t-1, t-2 etc. van invloed is op de schoolprestaties op tijdstip t. We hebben daarbij een aanpak gehanteerd waarbij we de groep die gebruik heeft gemaakt van een regeling – waarbij dus is geïntervenieerd – vergelijken met een groep die geen gebruik heeft gemaakt van de regeling (de situatie zonder interventie). Bij de groep die geen gebruik maakt van een regeling hebben we twee varianten onderscheiden: minima zonder regeling en huishoudens met een inkomen net boven de 110% WSM.

Voor dit deel van het onderzoek zijn verschillende databronnen door OIS aan elkaar gekoppeld. Het gaat hier om gegevens over gebruikers van armoedevoorzieningen, inkomensgegevens en achtergrondkenmerken van het CBS en schoolprestaties uit het schoolloopbaan onderzoek van de gemeente Amsterdam. Deze gekoppelde bestanden zijn door OIS onder aansturing van de rekenkamer geanalyseerd.

Geraadpleegde personen

rve Inkomen en rve Participatie  
Hugo Aalders Directeur rve Inkomen
Leonie van den Berg Beleidsadviseur, team Zorg, Armoede en Participatie (WPI)
Robbert van Deursen Beleidsadviseur, team Zorg, Armoede en Participatie (WPI)
Maureen van Eijk Armoederegisseur
Harro Hoogerwerf Manager rva Armoedebestrijding
Floor Hovenkamp Beleidsadviseur, team Zorg, Armoede en Participatie (WPI)
Tom Hellinga Projectcontroller Armoedebestrijding
Karen Nieuwenhuizen Beleidsadviseur, team Zorg, Armoede en Participatie (WPI)
Marcus Reitsema Manager rva Beleid (WPI)
Nico Steenvoorden Medewerker PIM2, cluster sociaal
Ron Slieker Medewerker PIM2, cluster sociaal
Xanne Cook Projectleider Voorzieningen (afdeling Armoedebestrijding)
Marc Boland Coördinator Stadspas Amsterdam
Mirjam Zwennis-Deekman Communicatie en Relatiemanagement Kredietbank
Henk Roodenburg Senior beleidsadviseur
Line Wiener Beleidsadviseur Werk en Inkomen
Eugène Schaëfer Interim adviseur Kredietbank
   
rve Sport en Bos  
Bertram Bouthoorn Senior beleidsadviseur Sport
   
rve Belastingen  
Martin van Wingerden Business controller
   
Jongerencultuurfonds Amsterdam  
Hanneke van Wees Directeur / bestuurder
   
Stadsdelen  
Wim de Jong Adviseur Armoedebestrijding (stadsdeel Nieuw-West)
Gert van Weert Projectleider Armoedebestrijding (stadsdeel Noord)
Arjan Muggen Adviseur Armoedebestrijding (stadsdeel Centrum)
Andree van Vught Adviseur Gebiedspool Oost (stadsdeel Oost)
Marlou Emmen Beleidsmedewerker Basisvoorzieningen (stadsdeel Zuid)
   
Professionals  
3 Ouder- en kindadviseurs
2 Sociaal raadslieden
2 Intern begeleiders - primair onderwijs
2 Zorgcoördinatoren - voortgezet onderwijs
   
Overige  
Laure Michon Senior Onderzoeker (OIS)
Wouter Vermeulen Programmaleider Decentrale overheden (CPB)
Sander Gerritsen Wetenschappelijk medewerker (CPB)
Stella Hof Wetenschappelijk medewerker (SCP)
Benedikt Goderis Senior wetenschappelijk medewerker (SCP)
Nadja Jungmann Lector Schulden en Incasso (Hogeschool Utrecht)

Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam
Beleidsstukken
Themanotitie doorontwikkeling Amsterdamse kindpakket, mei 2017
Meerjaren beleidsplan Sociaal Domein 2015-2018
Coalitieakkoord 2014-2018. Amsterdam is van iedereen
Gemeentebegroting 2014
Gemeentebegroting 2015.
Gemeentebegroting 2016
Amsterdam zijn we samen. Aanvalsplan Armoede, juni 2015
Brede integrale afweging armoedeinstrumenten, april 2017
Beleidskeuzes Maatregelen WWB armoede, 24 juni 2014
Beleidskader Vluchtelingen in Amsterdam 2015 - 2018
Themanotitie Amsterdams Kindpakket “Alle kinderen kansen bieden”, mei 2017
Pilot Vrijwillige Ouderbijdrage in stadsdeel Zuidoost
Actieplan verhogen bereik minimavoorziningen, maart 2016
   
Onderzoek
Klanttevredenheidsonderzoek PC-regeling, maart 2017
Evaluatie Kindpakket (2014), mei 2015
Evaluatie Kindpakket (2015), februari 2016
Declaratieoverzicht Scholierenvergoeding, Overzicht van gedeclareerde kosten over de periode 2010 t/m 2017, maart 2017
Onderzoek gebruik en behoeften Stadspas 2016, februari 2017
Bekendheid en gebruik Stadspas, oktober 2010
Armoedemonitor 2013, september 2014
Armoedemonitor 2014 deel 1, juni 2015
Armoedemonitor 2014 deel 2, december 2015
Armoedemonitor 2015, september 2016
Armoedemonitor 2016, augustus 2017
Monitor minimavoorzieningen 2016, december 2016
Evaluatie Pilot Stadspas Sport, juni 2016
Sportmonitor 2013
Armoede in Amsterdam. Een stadsdbrede aanpak van hardnekkige armoede, 2014
Voortgangsrapportage Aanvalsplan Armoede, juni 2016Jaarverslag Scholierenvergoeding. Resultaten en evaluatie schooljaar 2015-2016
 
Overig
https://www.amsterdam.nl/werk-inkomen/pak-je-kans/Scholierenvergoeding/ (geraadpleegd op 14 september 2017)
 
Andere organisaties/onderzoekers
Jeugdsportfonds Amsterdam, Jaarverslag 2015
Jeugdsportfonds Amsterdam, Jaarverslag 2016
Jeugdsportfonds Amsterdam, Factsheet 2016
Jongerencultuurfonds Amsterdam, Jaarverslag 2015
Jongerencultuurfonds Amsterdam, Jaarverslag 2016
SER, Opgroeien zonder Armoede, maart 2017.
Zilveren Kruis, Brochure collectieve ziektekostenverzekering voor minima in Amsterdam, 2016
Zilveren Kruis, Brochure collectieve ziektekostenverzekering voor minima in Amsterdam, 2017
SCP, Maatschappelijke effecten van het wetsvoorstel: Hervorming kindregelingen voor gezinnen met kinderen, september 2013
SCP, Langdurige armoede in Nederland, maart 2016
SCP, Kunnen alle kinderen meedoen. Onderzoek naar de maatschappelijke participatie van kinderen, mei 2009
SCP, Kunnen meer kinderen meedoen? Verandering in maatschappelijke deelname van kindern, 2008-2010, oktober 2011
SCP, Sociale uitsluiting bij kinderen: omvang en achtergronden, april 2010
SCP, Voorbestemd tot achterstand?, augustus 2011
Kelly Liket, Why doein good is not good enough, 2014
Ten Hoorn, E.M. en W.M. Stubbe, 2013, Resultaat- en Impactmeting voor goede doelen. Op weg naar beter evalueren, meten en verantwoorden van bestedingen. Amsterdam: Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF
Kinderen in tel, Databoek 2016, februari 2017
Kinderombudsman, kinderen in Armoede in Nederland, juni 2013
De Mooij, M., W. van Andel, B. Bakker, R. van Galen, R. Meijer, M. Slootbeek, M. Tepic en C. van Weert, 2015, Herziening Gewichtenregeling voor het onderwijsachterstandenbeleid Primair Onderwijs, CBS, Den Haag
CBS, Staline, inkomensgegevens Amsterdam 2009-2014
Beach, D. & R. B. Pedersen (2010). Observing causal mechanisms with process-tracing methods – the benefits of using a ‘mechanism’ understanding of causality. Paper presented at The American Political Science Association annual meeting.
Bryman, A. (2008). Social Research Methods. Third edition. Oxford: University Press.
Cook, Th. D. & D. T. Campbell (1979). Quasi-Experimentation. Design & Analysis Issues for Field Settings. Boston etc.: Houghton Mifflin Company. Chapter 3: Quasi-Experiments: Nonequivalent Control Group designs.
Pawson, R. & N. Tilley (1997). Realistic Evaluation, London: SAGE Publications.
Swanborn, P. G. (2004). Evalueren. Boom Koninklijke Uitgevers.
Emmelot, Y. en C. Felix, 2005, De digitale kloof overbrugd. Onderzoek naar de (potentiële) effecten van de Regeling PC-voorziening van de Gemeente Amsterdam, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam.
 
Wet en regelgeving
Wet Werk en Bijstand
Memorie van toelichting Wet Werk en Bijstand
Participatiewet
Memorie van toelichting bij Participatiewet
Afschaffing Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten en Compensatie eigen risico
Memorie van toelichting bij Afschaffing Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten en Compensatie eigen risico
Verordening Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet Amsterdam 2017

Afkortingen

Atcg Aanvullende tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten
Awbz Algemene wet bijzondere ziektekosten
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
CER Compensatie Eigen Risico
Jeugdsportfonds Jeugdsportfonds Amsterdam
Jongerencultuurfonds Jongerencultuurfonds Amsterdam
Kwijtscheldingen Kwijtscheldingen van gemeentebelastingen
OIS Onderzoek, Informatie en Statistiek
RIO Regionaal Inkomensonderzoek
Rtm Regeling tegemoetkoming meerkosten
rve Resultaat verantwoordelijke eenheid
Wajong Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten
Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning
WPI de rve’s Werk, Participatie en Inkomen
WSM Wettelijk sociaal minimum
Wsw Wet sociale werkvoorziening
Wtcg Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten
Wwb Wet werk en bijstand