Brandweerzorg in de Amsterdamse haven

Onderzoeksopzet

Samenvatting opzet

De haven van Amsterdam heeft een bijzonder risicoprofiel door de hoge concentratie bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen. Wanneer er brand uitbreekt kan dit een grote impact hebben op de haven en de regio en zullen bedrijven, omwonenden en de economische positie van de haven worden getroffen. De brandweerzorg moet daarom op orde zijn. Het hoge risicoprofiel, de constatering van de brandweer Amsterdam-Amstelland dat zij niet altijd binnen de norm  aanwezig kan zijn in de haven en het aantal incidenten dat in 2017 mogelijk is toegenomen, zijn voor de rekenkamer aanleiding om onderzoek te doen naar de brandweerzorg in de haven.

Om de brandweerzorg te verbeteren heeft het veiligheidsbestuur sinds 2013 een aantal (tijdelijke) maatregelen ingezet. Ook heeft het veiligheidsbestuur besloten een gemeenschappelijke brandweerkazerne in de haven te realiseren. Goede brandweerzorg in de haven is ook van politiek belang. Het college van B en W is verantwoordelijk voor brandweerzorg. De komst van een gemeenschappelijke brandweervoorziening in de haven is in lijn met de gewenste cultuurverandering bij de Brandweer Amsterdam-Amstelland.

Met de komst van de veiligheidsregio’s in 2010 valt de brandweer onder een gemeenschappelijke regeling waarbij alle burgemeesters van de deelnemende gemeenten in het bestuur deelnemen.  Het werken via een gemeenschappelijke regeling kan spanning opleveren met de wens van gemeenteraden om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt. Het is de vraag in hoeverre de Amsterdamse raad betrokken is bij, en grip heeft op, de gemeenschappelijke regeling voor de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland.

Dit onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre de brandweerzorg in de Amsterdamse haven adequaat is en in hoeverre de gemeenteraad daarbij betrokken wordt. We kijken welke informatie de gemeenteraad ontvangt en wat zij met de informatie doet. Het doel van dit onderzoek is het inzicht vergroten in de brandweerzorg in het havengebied en om aanbevelingen te formuleren voor de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. Dit moet er uiteindelijk toe leiden dat de brandweerzorg in de haven en de informatievoorziening hierover aan de gemeenteraad wordt verbeterd. De resultaten van het onderzoek worden naar verwachting in het najaar van 2018 gepubliceerd.

Aanleiding en doelstelling

Aanleiding

De rekenkamer heeft eind 2016 een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de brandweerzorg in Amsterdam. De verkenning was een korte oriëntatie op de brandweerzorg om te bezien of nader onderzoek gewenst is en zo ja, naar welk deelterrein binnen de brandweerzorg. Uit de verkenning zijn vier opties voor onderzoek naar voren gekomen:

  1. brandveiligheid tunnels;
  2. brandweerzorg haven;
  3. het programma brandveilig leven;
  4. de rolverdeling en aansturing van de veiligheidsregio door het gemeentebestuur.

Wij hebben naar aanleiding van deze verkenning besloten diepgaander onderzoek te doen naar de brandweerzorg in de Amsterdamse haven en de betrokkenheid van de raad (optie 2 en 4). Hierbij spelen een aantal overwegingen een rol. Ten eerste kunnen de gevolgen van een brand in de Amsterdamse haven een grote impact hebben en uit het Dekkingsplan (2013) blijkt dat de brandweer Amsterdam-Amstelland niet altijd binnen de norm aanwezig kan zijn. Het gebied kenmerkt zich door een bijzonder risicoprofiel met een concentratie van 21 van de totaal 23 bedrijven in Amsterdam met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen, zogenaamde 'Brzo-bedrijven'.

Daarbij is Amsterdam de grootste benzinehaven ter wereld, wat maakt dat er risico is op grote branden. Daarom is het Westelijk havengebied door de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland in 2013 aangewezen als 'risico hotspot'.  Snel escalerende incidenten met een grote impact betekenen een hoger brandrisico. Enkele van deze mogelijke incidenten kunnen zelfs heel veel gevolgen hebben. Van en naar de haven vindt veel vervoer plaats van gevaarlijke stoffen over weg, spoor en water. De haven ligt tussen twee grote steden (Amsterdam en Zaanstad) in, samen goed voor meer dan één miljoen inwoners.

Een andere belangrijke overweging is dat de brandweer sinds 2013 een gebiedsmanager Haven heeft aangesteld die de taak heeft brandweerzorg in de haven te onderzoeken en met verbetervoorstellen te komen. Naar aanleiding van de voorstellen heeft het veiligheidsbestuur op 14 september 2015 ingestemd met een onderzoek naar publiek-private samenwerking om te komen tot een gemeenschappelijke brandweervoorziening in de haven.  Het Havenbedrijf Amsterdam NV, de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, het Havenbedrijf Amsterdam NV Divisie Havenmeester, de Omgevingsdienst Noorzeekanaalgebied en AMAS (een samenwerking van bedrijven met grote aantallen opslagtanks voor chemicaliën) hebben hiertoe een intentieovereenkomst gesloten. De gemeente Amsterdam, de Eenheid Amsterdam (politie) en de Ondernemersvereniging Regio Amsterdam zijn partijen die de ontwikkeling ondersteunen en geïnformeerd en betrokken willen blijven. 

Wat zijn de tussentijdse maatregelen?Verder is op 27 juni 2016 door het veiligheidsbestuur besloten tussentijdse maatregelen te treffen in aanloop naar de realisatie van de publiek-privaat gefinancierde brandweerzorg in het gebied. 

Tussentijdse maatregelen

Het veiligheidsbestuur heeft op 27 juni 2016 een aantal tussentijdse maatregelen  voorgesteld in aanloop naar definitieve afspraken met alle betrokken partijen. Het ging om:

Industriële brandbestrijding:

  • Structureel oefenen en oriënteren bij inrichtingen die met gevaarlijke stoffenwerken.
  • Herzien van de procedure van optreden bij Brzo-bedrijven.
  • Training op transportongevallen in het Westelijk Havengebied.

Scheepsbrandbestrijding:

  • Opleiden van uitrukpersoneel van BAA om een eerste inzet te kunnen doen aan boord van schepen.
  • Voorbereiden van (havendienst-)vaartuigen op hun taak bij brandbestrijding.
  • Opstellen landelijke bijstandsregelingen met specialisten uit andere veiligheidsregio’s.

Ondergrondse brandbestrijding:

  • Verder verkennen van onbemande inzet.

Signalen van toenemende incidenten en de niet-eenduidige informatie daarover zijn voor ons aanleiding om meer inzicht te krijgen in de feitelijke situatie in de haven. Volgens het Havenbedrijf is het aantal incidenten in het havengebied in 2017 ten opzichte van 2016 verdubbeld. Dit gaat in elk geval om de incidenten waarbij het Havenbedrijf zelf betrokken was.  Ook uit onze eigen analyse van mediaberichten blijkt een substantiële toename van incidenten in deze periode: 8 grote incidenten in 2017 tegenover 4 in 2016. De brandweer geeft aan dat het aantal incidenten en de locatie van de branden in 2017 niet veel afwijkt van eerder jaren, maar dat de impact anders wordt beleefd. 

Ook ziet de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland de haven niet meer als 'risico hotspot'. Waar het havengebied in het Regionaal risicoprofiel (2012) nog als 'risico hotspot' werd benoemd, is dat in het Regionaal risicoprofiel 2017 niet meer het geval. Sowieso heeft de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland in 2017 geen hotspots meer benoemd. Het soort incidenten staat nu meer centraal. In 2013 constateerde de brandweer voor de haven in het Dekkingsplan 2013: “Het brandrisico is hoog en er is een overschrijding van de opkomsttijd in het Westerlijk havengebied.”   In het Dekkingsplan 2018-2022 wordt vermeldt: "Gelet op het lage aantal objecten is de absolute kans op brand in het Westelijk Havengebied laag. Toch zijn bij deze branden de effecten groot.“  

Tot slot spelen bij de keuze voor dit onderzoek maatschappelijke belangen en politieke belangen een rol. In het hoofdstuk Context worden deze criteria nader toegelicht.

Doelstelling

Het onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre de brandweerzorg in de Amsterdamse haven adequaat is. Daarnaast wordt ook de informatievoorziening aan de gemeenteraad van Amsterdam hierover geanalyseerd en kijken we welke sturingsmogelijkheden de gemeenteraad heeft. Het doel van dit onderzoek is het inzicht vergroten in de brandweerzorg in het havengebied en om aanbevelingen te formuleren voor de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam. Dit moet er uiteindelijk toe leiden dat de brandweerzorg in de haven en de informatievoorziening hierover aan de gemeenteraad wordt verbeterd.

Probleemstelling en onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt als volgt:

Is de brandweerzorg in de Amsterdamse haven adequaat gezien de risico’s en wordt de gemeenteraad er voldoende bij betrokken?

Om deze centrale onderzoeksvraag te beantwoorden hebben wij vijf deelvragen geformuleerd. De deelvragen hebben betrekking op verschillende thema's. Bij de eerste deelvraag beoordelen we in hoeverre de risico's rondom brandweerzorg in de haven in kaart zijn gebracht. Bij de tweede en derde deelvragen staan de maatregelen centraal die zijn ingezet en nog worden ingezet. We gaan na in hoeverre de beoogde en genomen maatregelen aansluiten bij de risico's. Tot slot besteden we bij de deelvragen 4 en 5 aandacht aan de informatievoorziening aan de gemeenteraad.

Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen:

ThemaDeelvraag
Risico's

1) Welke risico’s zijn er over brandweerzorg in de haven bekend?

Maatregelen

2) In hoeverre zijn er voor de risico’s passende beheersmaatregelen genomen?

3) In hoeverre zijn de beoogde maatregelen op een goede manier afgewogen?

Informatievoorziening

4) In hoeverre ontvangt de gemeenteraad voldoende informatie over brandweerzorg in de haven?

5) In hoeverre maakt de gemeenteraad gebruik van de sturingsmogelijkheden die zij heeft?

Afbakening

Periode
Het onderzoek richt zich op de periode 2013 tot en met heden. Hiervoor is gekozen omdat in de risicoanalyse van het Dekkingsplan 2013 voor het eerst door de veiligheidsregio geconstateerd werd dat de brandweerzorg in de haven niet adequaat was. Destijds was er een overschrijding van de opkomsttijd. Er werd geconstateerd dat het gebied zich kenmerkt door een bijzonder risicoprofiel met enerzijds een concentratie van de hoogste categorie gevaarlijke stoffen bedrijven en anderzijds een hoge kans op brand.  Daarnaast bleek dat de incidentenbestrijding bij potentiële industriële- en scheepsbranden complex is en verbeterd kan worden.  Sinds 2013 heeft de veiligheidsregio een aantal (tijdelijke) maatregelen ingezet om de brandweerzorg in de haven te verbeteren.

Gebied
De Amsterdamse haven bestaat volgens de Brandweer Amsterdam-Amstelland uit twee delen. Het eerste deel is het Westelijk Havengebied waar de zware industrie gevestigd is. Daarnaast bestaat de haven uit het tweede deel dat ook wel 'Sloterdijken' wordt genoemd en waar vooral bedrijven gevestigd zijn. Samen worden deze gebieden aangeduid als 'Westpoort'. Het gebied grenst ten westen aan de Veiligheidsregio Kennemerland en ten noorden aan de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland (zie figuur 1). 

Figuur 1: de Amsterdamse Haven

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam o.b.v. havenkaart, Havenbedrijf. 

Omdat dit het gebied is waar de gemeenschappelijke brandweervoorziening zal gaan optreden en de brandweer Westpoort als de Amsterdamse haven ziet zullen wij ons in dit onderzoek richten zich op zowel het Westelijk Havengebied als de Sloterdijken waarbij het totale gebied wordt aangeduid als: de (Amsterdamse) haven.

Adequate brandweerzorg
Er is een verschil tussen brandweerzorg en brandveiligheid. Brandweerzorg is een brede term die alle fasen van de veiligheidsketen beslaat (zie tabel 1). Wanneer wordt gesproken over brandveiligheid gaat het alleen over preventie. Omdat we in dit onderzoek naar de gehele veiligheidsketen kijken, gebruiken we hier de term 'brandweerzorg'.

Brandweerzorg beslaat de vier taakgebieden die de brandweer heeft: 1) brand, 2) hulpverlening, 3) waterongevallen en 4) ongevallen met gevaarlijke stoffen.  Daarom spreken we voor het onderzoek ook over incidenten en niet over 'brandincidenten'. Ons onderzoek zal zich op alle vier de taakgebieden richten. Verschillende organisaties (waaronder de BAA , Inspectie Justitie en Veiligheid  en Brandweer Nederland ) gebruiken de verschillende fasen van de veiligheidsketen om de brandweerzorg in een gebied te analyseren of te meten (zie tabel 1). In dit onderzoek zal voor alle fasen worden nagegaan of het adequaat is in de zin dat er passende maatregelen zijn bedacht en uitgevoerd (zie ook hoofdstuk 'aanpak').

Tabel 1: Fasen veiligheidsketen
FaseUitleg fasen
Proactie Proactie betreft het wegnemen van structurele oorzaken van onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan daarvan. Bijvoorbeeld het structureel adviseren over (brand)veiligheid bij ruimtelijke en infrastructurele plannen. 
PreventiePreventie is gericht op het voorkomen van directe oorzaken van brand. Dit gaat vooral om het verkleinen van het risico op brand. Hoe kleiner het risico, hoe minder repressieve brandweerzorg er nodig is. Een succesvolle zorg in deze fase leidt zo tot minder druk in de aankomende fasen. De brandweer doet aan preventie middels advies en actief vergroten van bewustwording en veiligheidsbesef. 
Preparatie Preparatie is de voorbereiding op het daadwerkelijk optreden van de brandweer. Preparatie gaat over evaluatie van incidenten, opstellen van plannen en procedures, het opleiden en trainen van het brandweerpersoneel ten aanzien van het bestrijden van incidenten en de aanwezigheid van het juiste materieel, middelen en een adequate informatievoorziening. 
Repressie Repressie is het daadwerkelijk bestrijden van onveiligheid en het verlenen van hulp in noodsituaties. 
Nazorg Nazorg is alle zorg die nodig is om zo snel mogelijk terug te keren naar de normale verhoudingen. Dit betekent de opvang van betrokkenen en het personeel na een incident en de rapportage en evaluatie van de incidenten.  Onder nazorg valt het evalueren van het optreden van de brandweer tijdens een incident en het uitvoeren van brandonderzoeken.

Context

In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de belangrijkste actoren die een rol spelen. Daarna wordt het maatschappelijk en politiek belang van dit onderzoek toegelicht. Tot slot geven we een overzicht van de ontwikkelingen en trends die van invloed zijn op de brandweerzorg in de Amsterdamse haven.

Betrokken actoren

Bij brandweerzorg in de haven zijn veel verschillende actoren betrokken. Het college van B en W is belast met de organisatie van brandweerzorg.  De raad stelt in een brandbeveiligingsverordening de regels vast rondom de taak van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand.  Eens in de vier jaar stelt de raad de doelen vast die de gemeente betreffende de brandveiligheid en de werkwijze en kwaliteit van de brandweerzorg nastreeft.  De raad overlegt verder met de veiligheidsregio over het risicoprofiel en het beleidsplan van de veiligheidsregio. De raad neemt kennis van de jaarrekening van de veiligheidsregio en wordt jaarlijks in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze op de ontwerpbegroting van de veiligheidsregio te geven. De gemeente Amsterdam financiert circa 85% van de brandweerzorg (2017: €69,6 miljoen) in de veiligheidsregio .

Sinds 2010 is de Wet veiligheidsregio’s in werking getreden met als doel om een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en crisisbeheersing onder één regionale bestuurlijke regio te realiseren. Kerntaak van de veiligheidsregio is het beschermen tegen risico's en rampen van iedereen die in de regio woont, werkt en verblijft. De regionale rampenbestrijding, waarvoor inzet van verschillende hulpdiensten (zoals de brandweer, ambulance en crisisbeheersing), en gemeenten tegelijk nodig is, staat sinds 2010 onder centrale leiding van het Veiligheidsbestuur van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. De veiligheidsregio is gemeenschappelijke regeling en kent de rechtspersoonlijkheid van een openbaar lichaam.  De Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland beslaat het gebied van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn.

Figuur 2: De Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland

Bron: Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, Gemeenschappelijke regeling 2015.

Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor de lokale veiligheid. De regionale rampenbestrijding, waarvoor inzet van verschillende hulpdiensten en gemeenten tegelijk nodig is, staat onder centrale leiding van het veiligheidsbestuur van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. De zes burgemeesters van de regiogemeenten staan aan het hoofd van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, met de burgemeester van Amsterdam als voorzitter. Zij vertegenwoordigen hun gemeente in het zogenaamde 'veiligheidsbestuur' en zij moeten aan de eigen gemeenteraad verantwoording afleggen over alles wat zij in het kader van de veiligheidsregio doen. Het veiligheidsbestuur stelt jaarstukken vast, legt deze via het college ter kennisname voor aan de gemeenteraden en vraagt de raden om haar zienswijze over de begroting. De burgemeester van Amsterdam heeft een bijzondere positie in het bestuur. In de gevallen waarin de burgemeester van de gemeente Amsterdam overwegende bezwaren heeft tegen een besluit van het veiligheidsbestuur en met het oog daarop tegenstemt, leidt die tegenstem tot verwerping van het besluit.  De Brandweer Amsterdam-Amstelland is onderdeel van de veiligheidsregio en is verantwoordelijk voor de uitvoering van brandweerzorg.

Op 1 april 2013 zijn het beheer, de exploitatie en de ontwikkeling van de Amsterdamse haven verzelfstandigd en ondergebracht in de rechtspersoon Havenbedrijf Amsterdam N.V. (hierna: Havenbedrijf Amsterdam). De gemeente Amsterdam is enig aandeelhouder van de N.V. Havenbedrijf Amsterdam is onder meer verantwoordelijk voor het beheer van het havengebied Westpoort. De Divisie Havenmeester is de publieke tak van het Havenbedrijf en stelt verschillende blusvoertuigen en materieel ter beschikking aan de brandweer. De Omgevingsdienst Noorzeekanaalgebied is als toezichthouder betrokken bij brandweerzorg in de haven.

De verschillende partijen en hun taken en bevoegdheden zijn weergegeven in tabel 2.

Tabel 2: Taken en bevoegdheden actoren
ActorTaken en bevoegdheden
Gemeenteraad

Wet veiligheidsregio's

  • Stelt de brandveiligheidsverordening vast
  • Stelt ten minste eenmaal in de vier jaar de doelen vast die de gemeente betreffende de brandveiligheid en de werkwijze en kwaliteit van de brandweerzorg nastreeft (Wvr, artikel 3a).
  • Overlegt eens in de vier jaar met de veiligheidsregio over het risicoprofiel en het beleidsplan

 

Wet Gemeenschappelijke Regelingen

  • Wordt jaarlijks in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze te geven op de ontwerpbegroting van de veiligheidsregio 
  • Krijgt vóór 15 april de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het komende jaar en de voorlopige jaarrekening ter kennisname aangeboden 
College van B&W

Wet veiligheidsregio's

  • Organiseert brandweerzorg, rampbestrijding en crisisbeheersing.
  • Stelt een brandveiligheidsverordening op.
  • Stelt de veiligheidsregio met de regiogemeenten in.

 

Gemeentewet

  • Informeert de gemeenteraad actief opdat deze zijn kader stellende en controlerende rol waar kan maken
  • Bij besluiten die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente neemt het college geen besluit voordat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
Burgemeester van Amsterdam

Wet veiligheidsregio's

  • Gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft
  • Bevoegd tot het geven van bevelen met het oog op voorkomen, beperken en bestrijden van gevaar
  • Opperbevel in geval van een ramp of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan
  • Vormt met andere burgemeesters uit de regio het bestuur van de veiligheidsregio
Veiligheidsbestuur

Wet veiligheidsregio's

  • Stelt een beleidsplan, risicoprofiel, crisisplan (eens in de vier jaar) en rampbestrijdingsplan vast.
  • Overlegt met de gemeenteraad over het ontwerpbeleidsplan voorafgaand aan de vaststelling
  • Stelt een regionale brandweer en een meldkamerfunctie in en houdt ze in stand.
  • Schaft gemeenschappelijk materieel aan en beheert het.
  • Richt de informatievoorzieningen tussen betrokken instanties in houdt het in stand.
  • Wijst een coördinerend functionaris aan.
  • Wijst bedrijven die brandweerplichtig zijn aan.

 

Wet Gemeenschappelijke Regelingen

  • Zendt de ontwerpbegroting acht weken voor de vaststelling van de begroting toe aan de raden van de deelnemende gemeenten 
  • Dient vóór 15 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten voor te leggen ter kennisname 
  • Stelt de begroting en jaarrekening vast
Voorzitter veiligheidsbestuur

Wet veiligheidsregio's

  • Is één van die burgemeesters en hij of zij wordt benoemd bij koninklijk besluit.
  • Indien de stemmen staken, geeft de stem van de voorzitter de doorslag.
  • Is primair verantwoordelijk is voor regionale rampenbestrijding en crisisbeheersing.
  • Wijst een regionaal-operationeel leider aan, die is belast met de leiding van een regionaal operationeel team, dat bestaat uit leidinggevenden van de betrokken diensten.
  • Brengt na afloop van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis schriftelijke verslag uit aan de raden van de getroffen gemeenten over het verloop van de gebeurtenissen en de besluiten die hij heeft genomen.
  • Vraagt om bijstand bij de minister als dat nodig is bij een brand of crisis of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.
  • Geeft de commissaris van de Koning alle gegevens die hij nodig heeft voor het uitoefenen van het toezicht.
Brandweer Amsterdam Amstelland

Wet veiligheidsregio's

  • Voorkomt, beperkt en bestrijdt brand
  • Beperkt en bestrijdt gevaar bij ongevallen anders dan brand
  • Waarschuwt de bevolking
  • Verkent gevaarlijke stoffen
  • Adviseert overheden en organisaties
Brzo-bedrijf

Besluit risico's zware ongevallen & Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

  • Inventariseert en evalueert risico's.
  • Voorkomt en beperkt zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken.
  • Registreert en meldt arbeidsongevallen en beroepsziekten.
  • Voorkomt gevaar voor derden.
Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied

Besluit omgevingsrecht

  • Is verantwoordelijk voor de vergunningverlening aan en toezicht en handhaving op de meest risicovolle bedrijven ( Brzo-bedrijven) 
  • Controleert de Brzo-bedrijven op naleving van het Besluit risico's zware ongevallen
Havenbedrijf Amsterdam N.V.

Convenant publieke taken Havenbedrijf

  • De ontwikkeling, aanleg, beheer en exploitatie van het haven- en industriegebied
  • De positie van het havenbedrijf en het Amsterdamse haven- en industriecomplex versterken
Divisie Havenmeester

Convenant publieke taken Havenbedrijf

  • Verantwoordelijk voor de publieke tak van het Havenbedrijf
  • Stelt pompcapaciteit en materiaal beschikbaar aan de BAA

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam, maart 2018

Maatschappelijk belang

Het is voor zowel bedrijven, omwonenden, de economische concurrentiepositie van de haven als de verstedelijking van het gebied van belang dat de brandweerzorg in de haven op orde is. Dat brand altijd negatieve maatschappelijke effecten kent is evident. In de haven is dit echter nog urgenter door het groot aantal risicovolle bedrijven. In de aanleiding constateerden wij al dat een brand bij een dergelijk bedrijf een enorme impact kan hebben. Het bedrijf zelf wordt geconfronteerd met een onderbreking van de bedrijfsvoering, omwonenden kunnen te maken krijgen met rookontwikkeling en/of inademing van gevaarlijke stoffen.

Daarbij speelt een sterk economisch belang bij een goede brandweerzorg. De haven van Amsterdam behoort tot de vierde haven van West Europa en heeft de grootste benzine-overslag ter wereld. Het is de tweede wereldhaven op het gebied van cacao en de tweede Europese haven voor kolen. Wanneer het aantal incidenten in de haven stijgt, en er zijn aanwijzingen dat dit het geval is, kan dit bedrijven afschrikken zich in de haven te vestigen en zal de economische concurrentiepositie van de haven wordt aangetast.

Ook brand bij de vele bedrijven die nutsvoorzieningen aanbieden, zoals stroomvoorziening, afvalwaterzuivering en warmtenet, zal invloed hebben op inwoners van Amsterdam en Zaanstad. Tot slot is een veilige haven met een adequate brandweervoorziening een belangrijke voorwaarde om op de lange termijn de realisatie van nieuwe woningen in het gebied (zoals Haven-Stad) mogelijk te maken.

Politiek belang

Modernisering organisatie – uitdaging van de veiligheidsregio
De afgelopen jaren is de Brandweer Amsterdam-Amstelland vernieuwd waarbij modernisering van de organisatie en bezuinigingen een rol speelden. Met de komst van de veiligheidsregio’s heeft de gemeente Amsterdam een deel van haar autonomie moeten inleveren. Waar de brandweer voorheen rechtsreeks onder de gemeente Amsterdam viel, is de veiligheidsregio sinds 2010 gebaseerd op een gemeenschappelijke regeling waarbij alle burgemeesters van de deelnemende gemeenten in het bestuur deelnemen.  Het werken via een gemeenschappelijke regeling kan spanning opleveren met de wens van gemeenteraden om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt.

Uit een advies van de Raad voor Openbaar Bestuur blijkt dat actieve betrokkenheid van gemeenteraden essentieel is voor de democratische legitimiteit van samenwerking via gemeenschappelijke regelingen.  Omgekeerd betekent het ook dat samenwerkingsverbanden (zoals een veiligheidsregio) meer tijd en energie zullen moeten stoppen om gemeenteraden meer invloed te geven op hun werkzaamheden. Dit roept de vraag op in hoeverre de Amsterdamse gemeenteraad betrokken is bij en grip heeft op de gemeenschappelijke regeling voor de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland.

Het effect van bezuinigingen: transitie en cultuurverandering
De gemeenteraad in Amsterdam heeft de inwerkingtreding van de wet aangegrepen om bezuinigingen op de brandweer door te voeren. Eind 2010 heeft de brandweer Amsterdam-Amstelland een bezuinigingstaakstelling opgelegd gekregen van € 3,5 miljoen (€ 2,75 miljoen structureel en € 0,7 miljoen tekort op de begroting), te realiseren tussen 2012 en 2014. De invulling van de bezuinigingen zijn vastgelegd in een zogenaamde 'transitieovereenkomst'. Deze overeenkomst is door de vertegenwoordigers van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland en de voorzitter van de ondernemingsraad en de woordvoerder van het Actiecomité van Amsterdamse beroepsbrandweerkorps getekend.

In 2010 heeft de gemeenteraad de Transitieovereenkomst Brandweer Amsterdam-Amstelland op koers vastgesteld. De overeenkomst bestaat uit een samenhangend pakket aan maatregelen voor de transitie naar een modern en flexibel ingerichte brandweerorganisatie. De overeenkomst moet onder andere bijdragen aan een cultuurverandering waarbij preventietaken meer prioriteit krijgen, het 24-uursrooster geflexibiliseerd wordt en een betere samenwerking tussen de korpsleiding en de stafafdelingen.

In 2014 werd geconstateerd dat de ondertekenaars hun afspraken niet waren nagekomen waardoor de transitie niet geslaagd was.  Na deze constatering is een nieuwe brandweercommandant aangesteld die in een manifest (dd. 24-11-2016) zijn plannen heeft gepresenteerd om de transitie alsnog te laten slagen. De komst van een gemeenschappelijke brandweervoorziening in de haven is in lijn met de gewenste cultuurverandering. Voor de gemeenschappelijke brandweervoorziening in de haven zal nieuw personeel geworven worden, dat op basis van een ander rooster zal werken in plaats van de gebruikelijke 24-uurs diensten. Ook zullen de taken van de brandweermannen, naast het blussen van branden, worden uitgebreid naar onder andere het geven van advies aan bedrijven. 

De politieke belangstelling voor de voortgang van de transitie en het manifest van de brandweer is aanwezig. De raad ontvangt regelmatig informatie van de burgemeester over de voortgang van de uitvoering van de transitieovereenkomst.  Het politiek belang van dit onderzoek komt tot slot tot uitdrukking in onze indruk dat brandweerzorg in zijn algemeenheid, maar ook brandweerzorg specifiek in de haven bij de raadsleden weinig politieke aandacht geniet. 

De Amsterdamse Haven verandert in hoge mate. Zowel op mondiaal niveau (klimaatverandering en connectiviteit), op nationaal niveau (verstedelijking en vergrijzing) als op organisatieniveau (risicogestuurd werken en informatiegericht werken) zijn ontwikkelingen te onderscheiden die bepalend zijn voor het risicobeeld van de toekomst van de veiligheidsregio en de brandweerzorg in de haven.

Klimaatverandering
De haven krijgt als gevolg van klimaatverandering te maken met de energietransitie en extreme weersomstandigheden. Energieopwekking vindt steeds meer gedecentraliseerd plaats. Er zal meer transport en hergebruik van afval plaatsvinden die de huidige opslag van bijvoorbeeld brandstoffen in de haven zullen aanvullen dan wel overnemen. Bij dergelijke activiteiten zijn meer handelingen nodig dan bij opslag van stoffen, waardoor de waarschijnlijkheid van brand en andere incidenten toeneemt.  Ook zal de samenstelling van bedrijven in de haven door deze ontwikkeling een grotere verscheidenheid aan bedrijven kennen dan nu. 

Door extreme regenval of het bezwijken van dijken of de secundaire waterkering kan de haven geconfronteerd worden met overstromingen. Extreem weer kan ook leiden tot zware storm, waarbij zware windstoten voor grote schade kunnen zorgen. De kans op een overstroming is klein, maar wanneer deze zich voordoen in de haven zijn de gevolgen voor de hele regio desastreus.   De haven herbergt veel vitale en kwetsbare functies, zoals de stroomvoorziening, afvalwaterzuivering, het warmtenet, telecom en chemische industrie. 

De brandweerzorg in de haven moet op zo'n manier zijn ingericht dat zij de waarschijnlijke toename van incidenten als gevolg van de energietransitie het hoofd kan bieden en adequaat kan optreden wanneer er een overstroming plaatsvindt.

Risicogestuurd en informatiegericht werken
De Brandweer Amsterdam-Amstelland wil in alle schakels van de veiligheidsketen meer risicogericht en informatiegestuurd gaan werken. Dit betekent dat de brandweer zich richt op risicobeperking: het verkleinen van de kans op brand (proactie en preventie) en het beperken van effecten (repressie).  Repressieve medewerkers worden continu beter voorbereid op risicovolle ontwikkelingen bij een inzet bij brand om zelfredzaamheid en hun vaardigheden te vergroten (preparatie).  Om meer informatiegestuurd te gaan werken heeft de veiligheidsregio de doelstelling om informatiemanagement te versterken en meer data gedreven risicoanalyses te maken. In de haven mag verwacht worden dat er in alle fases van de veiligheidsketen risicogestuurd wordt gewerkt en informatie over incidenten wordt bijgehouden en gedeeld.

Connectiviteit
Mensen, goederen en diensten raken door internet steeds meer aan elkaar verbonden. Hierdoor ontstaat een enorme onderlinge afhankelijkheid. Het uitvallen van nutsvoorzieningen zoals data- en telecommunicatie levert daardoor in toenemende mate problemen op. Relatief kleine incidenten kunnen zo uitgroeien tot een crisis die een groot gedeelte van de maatschappij raakt. Gezien de vele nutsvoorzieningen in het havengebied zal het uitvallen van deze voorzieningen in de haven grote impact hebben op de hele regio. De beheerders van de bedrijven zullen in dat geval de eersten zijn die moeten ingrijpen maar de traditionele hulpdiensten, waaronder de brandweer, kunnen met de maatschappelijke gevolgen geconfronteerd worden. 

Lange termijn: verstedelijking en vergrijzing,ook in havengebied
Een ontwikkeling die op de lange termijn van invloed gaat zijn op brandweerzorg in het havengebied is verstedelijking van de haven. Meer mensen komen naar de Randstad en er zal een verdere verdichting van wonen en bedrijvigheid plaatsvinden. De steeds groter wordende vraag naar woningen heeft geleid tot een besluit om het havengebied binnen de Ring A10 met aangrenzende bedrijventerreinen gefaseerd te transformeren tot een gemengd stedelijk gebied ('Haven-stad'). Het college ambieert hierbij een hoge dichtheid voor wonen en werken.  Het gevolg is een grotere kans op ongevallen en een impact op meer mensen en bedrijven.  Als gevolg van de verstedelijking zal het havengebied, op de lange termijn, ook te maken krijgen met de risico's van vergrijzing. Ouderen zijn vaker betrokken bij incidenten en hebben een grotere kans op overlijden bij brand. Omdat ouderen langer thuis blijven wonen, zal de brandweer bij incidenten in toenemende mate als belangrijk vangnet fungeren.  De brandweerzorg zal in de toekomst rekening moeten houden met de veranderende aard en omvang van branden ten tijde van de realisatie van Haven-Stad. De vergrijzing zal op den duur vragen om een brandweer die haar rol als maatschappelijk vangnet bij fysieke nood verder uitbreidt.

Aanpak en planning

Aanpak

De aanpak van dit onderzoek kan grofweg worden ingedeeld naar de volgende drie thema's: risico's, maatregelen en informatievoorziening. Hierna volgt per onderdeel een beschrijving van de geplande onderzoeksactiviteiten. Indien het verloop van het onderzoek dit nodig maakt kunnen deze activiteiten gaandeweg het onderzoek nog worden aangepast, aangevuld of anderszins gewijzigd worden.

Risico's (deelvraag 1 )
Om zicht te krijgen op de huidige risico's in de haven beschrijven we de aard en omvang van incidenten in de haven, de aard en omvang van de risicovolle bedrijven en de opkomsttijden. Daarnaast beschrijven we ook de risico’s die de veiligheidsregio zelf constateert. De risico’s in de haven zullen aan de hand van interviews, documentanalyse en data analyse in kaart worden gebracht.

Maatregelen (deelvragen 2  en 3 )
Om deelvraag 2 te beantwoorden kijken we of de maatregelen passend zijn bij de risico’s. Eerst inventariseren we welke maatregelen (beoogd zijn of) zijn genomen en of deze passen bij de risico’s. Daarbij zullen we voor alle fasen nagaan of het adequaat is in de zin dat er passende maatregelen zijn bedacht en uitgevoerd. Bij deelvraag 3 kijken we of de maatregelen op een juiste manier afgewogen zijn. Om een beeld te krijgen van de (realisatie van) maatregelen zal een documentstudie worden uitgevoerd en zullen betrokkenen worden geïnterviewd.

Informatievoorziening (deelvraag 4  en 5 )
Bij deelvragen 4 en 5 beoordelen we in hoeverre de gemeenteraad voldoende wordt betrokken bij de brandweerzorg in de haven. Allereest analyseren we in hoeverre de raad voldoende informatie ontvangt op basis van wettelijke verplichtingen en de actieve informatieplicht van het college. Vervolgens wordt gekeken of de raad voldoende gebruik maakt van haar sturingsmogelijkheden (deelvraag 5).

Beoordelingskader

Er wordt een beoordelingskader gehanteerd om tot bevindingen te komen. Het beoordelingskader is gebaseerd op onder andere de volgende informatie:

  • inzichten uit relevante documentatie en interviews;
  • literatuur op het gebied van ‘brandweerzorg'

Het beoordelingskader wordt tijdens het onderzoek opgesteld. Wij zullen dit in concept met de ambtelijk betrokkenen bespreken. Mede op basis van inzichten uit deze besprekingen, wordt het beoordelingskader definitief gemaakt.

Planning en onderzoeksteam

Het onderzoek start in maart 2018. De onderzoekswerkzaamheden zullen naar verwachting doorlopen tot en met september 2018. Publicatie van het onderzoek wordt voorzien in najaar 2018.

De tijd en doorlooptijd voor dit onderzoek zijn mede afhankelijk van de beschikbare (openbare) informatie en de afspraken die wij met de gemeente en betrokken externe organisaties (zoals de Brandweer Amsterdam-Amstelland en de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland) kunnen maken. Deze zijn bepalend voor de inhoud en planning van het onderzoek.

Het onderzoeksteam is als volgt samengesteld:
Directeur:dr. Jan de Ridder
Onderzoekers:drs. Marcella van Doorn (projectleider)
 drs. Danielle van der Wiel (onderzoeker)
 Myrte Leenheer BSc (onderzoeker)

Slotopmerkingen

Deze onderzoeksopzet is opgesteld op basis van een globale verkenning van het onderwerp. Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek worden bijgesteld. Indien dit naar ons oordeel tot majeure aanpassingen van de opzet leidt, zullen we dit schriftelijk kenbaar maken.

In ons onderzoeksrapport worden alle opmerkingen en bedenkingen meegenomen die naar aanleiding van de bevindingen van belang worden geacht. Ook als dit niet expliciet onderdeel is van deze onderzoeksopzet.

Voor de uitvoering van het onderzoek is het van belang dat wij inzage hebben in alle relevante stukken waarover de gemeente en relevante verbonden partijen beschikken.

Onderzoeksverantwoording

Klik hier voor meer informatie over de algemene werkwijze van de Rekenkamer Metropool Amsterdam, onze taak als rekenkamer en onze missie. Ook de spelregels tijdens alle fasen van een onderzoek worden hier toegelicht.

 

Geïnterviewde personen

Tijdens de voorbereiding van de onderzoeksopzet heeft de rekenkamer de volgende personen geraadpleegd:

M. van BarreveldGebiedsmanager Haven & Officier van Dienst, Brandweer Amsterdam-Amstelland
C. WestraManager directiebureau, Brandweer Amsterdam-Amstelland
M. de BooBestuursadviseur directiebureau, Brandweer Amsterdam-Amstelland
J. BosFungerend Secretaris veiligheidsbestuur en coördinator crisisbeheersing, VrAA / Openbare Orde en Veiligheid, gemeente Amsterdam
M. van de KerkhofHavenmeester, Haven Amsterdam
M. MateyoStrategisch adviseur bij Divisie Havenmeester, Haven Amsterdam

 

Geraadpleegde documenten

  • Agendapunt ter bespreking en kennisneming commissievergadering, Transitieovereenkomst BAA en manifest brandweercommandant, 10 januari 2017
  • Brandweer Amsterdam-Amstelland, Brandweerzorg en de beschikbaarheid van de brandweer. Het Dekkingsplan Amsterdam Amstelland, maart 2013
  • Brandweer Amsterdam-Amstelland, Dekkingsplan 2018-2021: De inrichting van de repressieve brandweerzorg van Brandweer Amsterdam-Amstelland, 2018
  • Brandweer Amsterdam- Amstelland, Transitieovereenkomst Brandweer Amsterdam-Amstelland brandweercommandant en manifest, 16 januari 2017
  • Brandweer Nederland, RemBrand: Brandveiligheid is coproductie, mei 2015
  • Deloitte, Onderzoek naar formatie en organisatorische opzet, 2013
  • Gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland
  • Gemeente Amsterdam, Tussentijdse voortgang ontwikkelingen Brandweer Amsterdam-Amstelland, 20 juli 2017
  • Gemeente Amsterdam, Startnotitie Ontwikkelstrategie Haven-Stad, 8 november 2016
  • Havenbedrijf Amsterdam, Visie 2030
  • Inspectie OOV, Prestatie indicatoren Brandweer, 2009
  • Oplegnotitie Veiligheidsbestuur, Tussentijdse maatregelen Brandweerzorg Havengebied, 27 juni 2016
  • Raad voor Openbaar Bestuur, Wisselwerking Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, december 2015
  • Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, Beleidsplan VrAA, 14 september 2015
  • Veiligheidsregio Amsterdam –Amstelland, Programmabegroting 2018 & actualisatie 2017
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Definitief gespreksverslag, 24 januari 2018
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Definitief gespreksverslag, 6 december 2017
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Definitief gespreksverslag, 16 januari 2018
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Definitief gespreksverslag, 6 februari 2017
  • Staatscourant, Convenant betreffende publieke taken havenbedrijf Amsterdam NV op het gebied van nautisch beheer, nr. 9179, 11 april 2013.
  • Staatsblad, Besluit van 29 oktober 2015 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (wijziging bevoegd gezag voor Brzo en RIE-4), jaargang 2015, 413.
  • Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, Regionaal risicoprofiel 2017, hoofdrapport
  • Veiligheidsregio Amsterdam- Amstelland, Programmabegroting 2017 & actualisatie 2016
  • Wet veiligheidsregio's
  • Wet Gemeenschappelijke Regelingen