Verwijderen van fietsen:
onderzoeksrapport

Opvolgingsonderzoek

Stand van zaken per aanbeveling

De rekenkamer deed in haar onderzoek naar het verwijderen van fietsen uit mei 2014 zes aanbevelingen. We zijn nagegaan op welke wijze het college uitvoering heeft gegeven aan de aanbevelingen. Per aanbeveling geven we aan of de aanbeveling niet (rood), gedeeltelijk (oranje) of volledig (groen) is uitgevoerd of dat het college nog bezig is met de uitvoering van de aanbevelingen (blauw):

Achtereenvolgens zetten we onze bevindingen hierna uiteen waarop onze conclusie is gebaseerd. In groen omlijnde kaders staat een toelichting op de oorspronkelijke aanbeveling en de reactie van het college op de aanbeveling.

Aanbeveling 1: Eenduidige definities

Maak heldere en simpele definities voor overlastgevende fietsen

Toelichting aanbeveling
Duidelijke regels zijn een essentiële voorwaarde voor naleving van die regels. Heldere en simpele definities voor overlastgevende fietsen zijn daarvoor belangrijke bouwstenen, zowel voor fietseigenaren als voor handhavers en beleidsadviseurs. Eenduidige communicatie over de definities en regels door de centrale stad en stadsdelen draagt voor de doorsnee Amsterdamse fietser bij aan de begrijpelijkheid van de regels. Een fietser fietst immers niet alleen door zijn eigen gebied. Wij constateerden dat er door de centrale stad en de stadsdelen verschillende definities werden gehanteerd voor overlastgevende fietsen. De volgende termen werden gebruikt voor overlastgevende fietsen: hinderlijk en gevaarlijke fietsen, ongebruikte fietsen (met of zonder mankementen), verwaarloosde fietsen, Reactie college mei 2014weesfietsen of verlaten fietsen (met of zonder mankementen), fietswrakken, foutgeparkeerde fietsen, harde fietsen en zachte fietsen.

Reactie college mei 2014

Het college herkende de constatering van de rekenkamer dat de stadsdelen en centrale stad verschillende definities gebruiken voor overlastgevende fietsen. Het college gaf aan de Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer (DIVV) de opdracht om in overleg met de stadsdelen te komen tot eenduidige definities. Daarbij gaf het college aan dat de handhaving plaatsvindt op basis van de Algemeen Plaatselijke Verordening. De daarin onderscheiden categorieën fietsen zouden ook scherper worden gedefinieerd en zo nodig uitgebreid. Ook beloofde het college erop toe te zien dat deze definities onderdeel worden van het nieuwe digitale registratiesysteem van het Fietsdepot en van de digitale applicaties die stadsdelen (gaan) gebruiken. Voorts beloofde het college de opnieuw geformuleerde definities te gebruiken in het onderzoek dat DIVV in het najaar van 2014 zou uitvoeren om te meten in hoeverre het aandeel verwaarloosde en niet-gebruikte fietsen in de openbare ruimte is afgenomen.

Definities opgesteld en gebruikt bij beleidsvorming
Het college van burgemeester en wethouders heeft vier definities opgesteld voor te verwijderen fietsen. In de beleidsvorming voor het fietsparkeren zijn consequent dezelfde definities gebruikt.

In het rapport uit 2014 adviseerde de rekenkamer de raad om het college te vragen om eind 2014 te komen met een kader fietsparkeren. De wethouder verwachtte destijds dit kader in december 2014 aan de raad voor te leggen. Uiteindelijk heeft de gemeenteraad pas in september 2015 het Kader Fietsparkeren vastgesteld. In het kader zijn definities opgenomen voor verschillende te verwijderen fietsen. In het Handboek Handhaving Fietsparkeren dat in maart 2016 door het college van burgemeester en wethouders is vastgesteld, worden dezelfde definities gehanteerd. In het handboek worden deze definities nader uitgewerkt aan de hand van beoordelingscriteria en fotomateriaal om duidelijk te maken wanneer er sprake is van een specifieke categorie fiets.  Dit handboek is gepubliceerd op de website van de gemeente.  In het Stedelijk Handhavingsprogramma worden ook dezelfde te verwijderen fietsen onderscheiden met de bijbehorende definities.  In
tabel 1 zijn de vier definities voor overlastgevende fietsen en de daarbij mogelijke acties voor verwijdering opgenomen. 

Tabel 1 – Vier definities voor overlastgevende fietsen en omschrijving
mogelijke acties
DefinitieOmschrijving actie
WrakkenVerwaarloosde fietsen, waarbij het in economische zin niet meer de moeite is de fiets nog te repareren. Fietswrakken kunnen direct (zonder waarschuwing) worden verwijderd op basis van de Afvalstoffenverordening en het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening.
Verwaarloosde fietsenFietsen die rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud zijn en in een kennelijk verwaarloosde toestand verkeren (bijvoorbeeld het ontbreken van het stuur of ketting). Verwaarloosde fietsen kunnen worden verwijderd op basis van APV art. 4.27 lid 2b.
Ongebruikte fietsenFietsen die langer dan 2 of 6 aaneengesloten weken niet zijn gebruikt. Ongebruikte fietsen kunnen worden verwijderd op basis van APV art. 4.27 lid 2a.
Foutgeparkeerde fietsenFietsen die buiten de rekken of vakken staan, waar dat niet is toegestaan (in aanwijzingsgebieden) of voor overlast of onveilige situaties zorgen (bijvoorbeeld geparkeerd voor een nooduitgang of op een smalle stoep). Foutgeparkeerde fietsen kunnen worden verwijderd op basis van APV art. 4.27 lid 1 en 3.

Bron: Gemeente Amsterdam, Kader Fietsparkeren, 9 september 2015 – volgorde aangepast door rekenkamer.

Definities hebben verschillende uitgangspunten
Bij de definities valt op dat er twee verschillende uitgangspunten worden gehanteerd. Enerzijds staat de kwaliteit van de fiets centraal (wrak en verwaarloosd), anderzijds staat de wijze waarop de fiets geparkeerd staat centraal (foutgeparkeerd of ongebruikt). Dat betekent dat de categorieën elkaar niet uitsluiten. Immers, fietswrakken en verwaarloosde fietsen kunnen ook foutgeparkeerd staan en zijn vrijwel zeker ook ongebruikt. De relevantie van deze kanttekening lijkt beperkt. Maar deze definities roepen wel direct de vraag op of er sprake is van een prioritering van de overlastgevende fietsen: Is de kwaliteit van de fiets belangrijker dan de plek waar die geparkeerd staat? We verwachten daarom dat er een duidelijke volgorde geldt bij het verwijderen van fietsen, waarbij eerst beoordeeld wordt of een fiets een fietswrak is, vervolgens een verwaarloosde fiets – en als dat niet geval is – of er een andere verwijderingsgrond is op basis waarvan de fiets verwijderd kan worden. In het Kader Fietsparkeren is een rederneerlijn opgenomen, waarin uitgegaan wordt van een dergelijke prioritering bij het verwijderen van fietsen. 

Definities in de praktijk niet consequent gebruikt
In de praktijk worden de vier definities niet consequent door alle betrokken actoren in de fietsverwijderketen gebruikt. Dit blijkt uit dat:

  1. de vele wrakken die als verwaarloosde fiets worden verwijderd en aangeleverd
  2. de vier definities niet gebruikt worden als managementinformatie;
  3. de vier definities slechts beperkt worden gebruikt als indicatoren bij monitorinformatie;

Ad 1. De vele wrakken die als verwaarloosde fiets worden verwijderd en aangeleverd
In het Kader Fietsparkeren is een redeneerlijn opgenomen waarin staat dat wrakken en verwaarloosde fietsen als eerste moeten worden verwijderd en pas daarna indien nodig (als de rekbezetting >85% is) de ongebruikte fietsen. Deze redeneerlijn is gebaseerd op een theoretische inschatting van de meest kosteneffectieve manier van verwijderen, namelijk die de minste (maatschappelijke) kosten met zich meebrengt.  Helaas blijkt deze redeneerlijn niet aan te sluiten bij de meest praktische manier van het verwijderen van fietsen door de fietsverwijderteams in de stadsdelen . Dat is namelijk om alle fietsen gelijktijdig te verwijderen als ongebruikte fiets, ongeacht de kwaliteit van de fiets. Ook juridisch is dit de duidelijkste verwijderingsgrond. Alle fietsen staan immers na twee of zes weken in overtreding.  Nadeel van deze werkwijze is dat het problemen op levert bij het Fietsdepot, omdat er op straat geen onderscheid gemaakt wordt tussen een fietswrak, verwaarloosde fiets of een goede fiets.  De opslag en verwerking door het Fietsdepot verschilt namelijk per soort fiets.

Het blijkt voor de handhavers lastig een onderscheid te maken tussen fietswrakken en verwaarloosde fietsen. Centrum is daarom kritisch over het gebruik van de criteria in het handboek. Voor een goede beoordeling, zou een fietsenmaker moeten vaststellen wat de herstelkosten van de fiets zijn. West geeft ook aan dat het voor fietsverwijderaars lastig is het onderscheid tussen een verwaarloosde fiets en wrak te maken.  Oost is positiever en stelt dat het handboek bruikbaar, duidelijk, praktisch en makkelijk uitvoerbaar is. In de praktijk lijkt het echter ook voor de handhavers in Oost lastig. Het Fietsdepot is namelijk kritisch over de aangeleverde kwaliteit van de verwijderde fietsen uit Oost en constateert dat het onderscheid tussen fietswrakken, verwaarloosde fietsen en overige fietsen onvoldoende is.   Bij een evaluatiebijeenkomst in november 2016 over het handboek bleek ook dat handhavers het onderscheid tussen fietswrakken en verwaarloosde fietsen – ondanks de criteria in het handboek – lastig vinden. Tot slot kunnen er ook juridische gronden zijn waardoor handhavers een bewuste afweging maken om wrakken voorzichtiger te beoordelen, waardoor meer fietsen worden beoordeeld als verwaarloosd in plaats van fietswrak. Dit zorgt ervoor dat fietseigenaren hun fiets nog kunnen ophalen na verwijdering en leidt wellicht tot minder bezwaren. 

Ad 2. Vier definities worden niet gebruikt als managementinformatie
Managementinformatie kan hele interessante informatie opleveren. Zo gebruikt Oost de vier definities om inzicht te krijgen in het aantal verwijderde fietsen, het realiseren van de doelstellingen en om daarop te kunnen sturen. We constateren dat de vier stedelijke definities voor overlastgevende fietsen nu niet altijd terugkomen in de managementinformatie. Zowel het Fietsdepot als Centrum gaan uit van de wettelijke gronden waarop de fietsen verwijderd worden en hebben daardoor een meer gedetailleerde indeling van de fietsen. Het is wel mogelijk om de verwijderde fietsen van Centrum onder te brengen in de categorieën die bij de vier definities gebruikt worden. Dat het Fietsdepot de definities niet gebruikt, betekent dat het voornemen van het college om de definities op te nemen in het registratiesysteem van het Fietsdepot niet is uitgevoerd. West hanteert in de rapportage over de verwijderde fietsen een indeling naar twee categorieën: wrakken en een samengevoegde categorie: verwFluctuaties in aantallen verwijderde wrakken en verwaarloosde fietsenaarloosd, hinderlijk en parkeerduur.  De cijfers fluctueren nogal, afhankelijk van de keuze die is gemaakt om bijvoorbeeld verwaarloosde fietsen als wrak te behandelen of juist niet.

Fluctuaties in aantallen verwijderde wrakken en verwaarloosde fietsen

Het is vaak een bewuste keuze om verwaarloosde fietsen als wrak te verwijderen. Er is een fluctuatie in het aantal verwijderde fietswrakken te zien in Centrum en vooral West. We geven hieronder een overzicht van de aantallen verwijderde fietsen bij de stadsdelen voor de jaren 2015, 2016 en 2017 waarin duidelijk wordt dat de cijfers niet goed te vergelijken zijn.

De piek ligt zowel in Centrum als in West in 2016. Centrum geeft aan dat dit te maken heeft met een bewuste keuze. In 2016 was de keuze gemaakt om meer verwaarloosde fietsen als wrak te verwijderen, onder meer vanwege het lage ophaalpercentage bij het Fietsdepot van deze fietsen. Voor 2017 werd echter vanuit de rve V&OR aangegeven dat ook deze eigenaren de mogelijkheid moeten hebben om hun fiets op te halen, dus werden in 2017 weer minder fietswrakken opgehaald en meer verwaarloosde fietsen naar het Fietsdepot gebracht. Voor West kennen we de reden niet. Mogelijk heeft dit te maken met de wijze van beoordeling van de fietsverwijderaars. West gaat nu ook intensiever samenwerken met Centrum mede om de beoordeling op straat te verbeteren.  

Daarnaast zien we dat het aantal verwijderde fietsen in Oost in de loop der jaren gestaag toeneemt. In West is het aantal verwijderde fietsen van 2015 naar 2016 meer dan verdubbeld. In 2017 is dit aantal weer wat gedaald, maar nog altijd aanzienlijk meer dan in 2015

Tabel a – Verwijderde fietsen in 2015 door de stadsdelen Centrum, Oost en West

CategorieCentrumOostWest 
Wrak3.3550812
Verwaarloosd3.9704.9636.256
Foutgeparkeerd25.165 1.714 
Ongebruikt3.7211.229 
TOTAAL36.2117.9067.068

Bron: Centrum: Jaarverslag Fietsknipteam 2015, p. 5 – bewerkt door rekenkamer. Oost: E-mail aan rekenkamer, 2 februari 2018. West: Aantal verwijderde fietsen 2015, 2016, 2017, februari 2018.

Tabel b – Verwijderde fietsen in 2016 door de stadsdelen Centrum, Oost en West

CategorieCentrumOostWest
Wrak5.02069110.334
Verwaarloosd1.9376.2435.102
Foutgeparkeerd18.4661.567 
Ongebruikt5.6972.314 
TOTAAL31.12010.81515.436

Bron: Centrum: E-mail aan rekenkamer, 11 januari 2018 – bewerkt door rekenkamer. Oost: E-mail aan rekenkamer, 2 februari 2018. West: Aantal verwijderde fietsen 2015, 2016, 2017, februari 2018.

Tabel c – Verwijderde fietsen in 2017 door de stadsdelen Centrum, Oost en West

CategorieCentrumOostWest
Wrak2.358515743
Verwaarloosd3.4103.73012.148
Foutgeparkeerd20.2382.323 
Ongebruikt6.4716.096 
TOTAAL32.47712.66412.891

Bron: Centrum: E-mail aan rekenkamer, 11 januari 2018 – bewerkt door rekenkamer. Oost: E-mail aan rekenkamer, 2 februari 2018. West: Aantal verwijderde fietsen 2015, 2016, 2017, februari 2018.

Ad 3. Monitorgegevens sluiten sluiten nog onvldoende aan bij de vier definities
Het college maakt in de monitorgegevens (die het verzamelt om te bepalen waar de grootste knelpunten zijn bij het fietsparkeren) geen gebruik van de vier vastgestelde definities. Voor het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 werd in de Fietsmonitor de definities 'verlaten en verwaarloosde fietsen' gehanteerd. In 2014 plaatste de rekenkamer kanttekeningen bij het gebruik van deze begrippen, waarna in 2015 door de gemeente de vier nieuwe definities werden vastgesteld. Deze nieuwe indeling van definities heeft niet geleid tot aanpassing van de fietsmonitor, ondanks dat het college dat wel had aangegeven in de reactie op de aanbeveling. Volgens de gemeente is de verklaring hiervoor dat de definities pas van kracht werden toen medio 2016 ook de Algemeen Plaatselijke Verordening was aangepast en vastgesteld. Dit neemt echter niet weg dat in deze overgangssituatie gelijktijdig voor beide definitie-categorieën gerapporteerd kon worden, zoals was toegezegd. De doelstellingen van het Meerjarenplan Fiets 2017- 2021 die gemonitord zullen worden is bij de belangrijkste hotspots wat betreft fietsparkeren een maximale bezettingsgraad van de rekken van 85% en een parkeerdruk buiten de rekken van maximaal 125%. Daarnaast gaat de gemeente in 2018 de doelstellingen uit het Kader Fietsparkeren monitoren. Waarbij zal worden aangesloten bij de definities uit het Kader Fietsparkeren. Het doel is daarbij om relevante sturingsinformatie te krijgen voor de handhaving.  Er is hier echter nog sprake van planvorming. Hoe dit in de praktijk zal worden ingevuld is nog niet duidelijk.

Het feit dat de definities niet altijd worden gebruikt, zit soms in het doel van een meting of rapportage. Zo is er in 2016 een fietsparkeerdrukmeting uitgevoerd. De fietsparkeerdrukmeting had als doel inzicht te krijgen in de omvang van de fietsparkeerdruk in het hele gebied binnen de ring A10 (zonder Noord). Dat was voor die tijd niet bekend. De onderzoeksresultaten zijn gebruikt in het Meerjarenplan Fiets 2017-2022 om te bepalen waar de grootste fietsparkeeropgaven liggen. Bij deze fietsparkeerdrukmeting zijn alleen de aantallen fietsen, bakfietsen, bromfietsen (geel kentekenplaatje) en snorfietsen (blauw kentekenplaatje) op straat geteld en de aanwezige parkeervoorzieningen. Er is bij deze telling geen onderscheid gemaakt tussen vormen van overlastgevende fietsen volgens de definitie-indeling. De reden die hiervoor gegeven wordt, is dat de kosten te hoog zouden worden om onderscheid te maken tussen de overlastgevende fietsen volgens de definities.  

Aanbeveling 2: Heldere regels

Hanteer simpele en eenduidige regels voor fietsparkeren

Toelichting aanbeveling
De rekenkamer concludeerde dat de variëteit aan regels voor het fietsparkeren in de gemeente Amsterdam groot is. Het ging niet alleen om regels afkomstig uit verschillende wetten (zoals de Algemene Plaatselijke Verordening, de afvalstoffenverordening en het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens) die per stadsdeel anders werden geïnterpreteerd, maar daarnaast stelden stadsdelen ook eigen regels op voor maximale parkeerduurtermijnen en het parkeren van fietsen in de fietsparkeervoorzieningen. Ook constateerde de rekenkamer dat een maximale fietsparkeerduur geldt volgens de APV voor fietsen in de fietsparkeervoorzieningen (rekken, vakken etc.), maar geen oplossing biedt voor fietsen buiten deze voorzieningen die de maximale fietsparkeerduur overschrijden. Voor de stadsdelen was het een uitdaging om hiermee om te gaan. Volgens de rekenkamer leidde dit tot een wirwar aan regels en wist de fietseigenaar in Amsterdam vaak simpelweg niet welke parkeerregel hij op welke locatie moest naleven. Dat was vooral ook een probleem omdat fietsers zich vaak van het ene gebied naar het andere per fiets bewegen en nog erg moeten wennen aan het bestaan van regels voor het fietsparkeren. Om de fietser hierover meer bewustzijn bij te brengen zijn eenvoudige heldere regels van belang. Zo is het verstandig om bij de maximale parkeerduur herkenbare regels voor in en buiten de Reactie college mei 2014fietsparkeervoorziening te formuleren. Bijvoorbeeld een zelfde maximale parkeerduur bij een zelfde soort locatie (woonbuurt, station, winkelgebied) in elk gebied.

Reactie college mei 2014

Het college nam de aanbeveling over. Het college schreef in de bestuurlijke reactie dat de regels voor het parkeren van fietsen eenduidig en eenvoudig moeten zijn. Deze regels zouden in het op te stellen ‘Kader Fietsparkeren’ worden uitgewerkt. Vooruitlopend hierop zou het college daar waar mogelijk en nodig voorstellen tot wijziging van de Algemeen Plaatselijke Verordening aan de raad voorleggen.

Met het vaststellen van het Kader Fietsparkeren en de uitwerking in het Handboek Handhaving Fietsparkeren is meer eenduidigheid gekomen in de regels rondom het fietsparkeren. Ook is de Algemeen Plaatselijke Verordening aangepast en zijn er aanwijzingsbesluiten  genomen.

Het Kader Fietsparkeren refereert expliciet aan de conclusies van de rekenkamer wat betreft het gebrek aan eenduidige en transparante regels.  Het Kader Fietsparkeren geeft dan ook richting aan meer uniformiteit in de maximale parkeerduur binnen de gemeente Amsterdam. De regels zijn veel transparanter en gelden nu door de hele stad:

  • Zeswekenregel: Er geldt een uniforme maximale parkeerduur van zes weken binnen de ring A10, ten zuiden van het IJ. 
  • Tweewekenregel en in de voorziening. Er geldt een maximale fietsparkeerduur van twee weken rond alle NS-stations, bij de ponten over het IJ en rond uitgaansgebieden: Leidseplein, Rembrandtplein en de Eerste van der Helststraat, tussen Gerard Douplein en Sarphatipark. In gebieden waar de tweewekenregel geldt, moeten de fietsen ook in een rek of vak geparkeerd staan. Fiets die buiten de rekken of vakken staan, kunnen worden verwijderd . De afgelopen jaren zijn er steeds meer gebieden aangewezen waar uitsluitend in de fiets- en scooterparkeervoorzieningen (vak, rek of nietje) geparkeerd mag worden (Artikel 4.27, lid 3 van de APV). Ook wordt bekeken of deze regels ook van toepassing moeten worden bij de metrostations.
  • Begunstigingstermijnen: Er gelden uniforme begunstigingstermijnen, dat zijn termijnen waarin de gemeente de fietser de gelegenheid geeft om de overtreding te herstellen. Deze staan vermeld in het Handboek Handhaving Fietsparkeren. Dit handboek is te vinden op de website van de gemeente Amsterdam. Voor de fietsen in gebieden waar een maximale parkeerduur geldt van zes weken is de begunstigingstermijn zeven dagen, waar een maximale parkeerduur van twee weken geldt, is de begunstigingstermijn twee dagen en voor een fiets die buiten de voorziening is geparkeerd, geldt een begunstigingstermijn van één uur.  Op basis van de evaluatie van het handboek wordt mogelijk de begunstigingstermijn aangepast naar 15 minuten. Besluitvorming hierover moet nog plaatsvinden.  

Een afwijking op bovenstaande uitgangspunten treedt nu in werking rondom het gebied De Rode Loper. Voor dit gebied is in februari 2018 door het dagelijks bestuur van bestuurscommissie Centrum het besluit genomen dat de fietsen in de voorzieningen gestald moeten worden, maar dat daarbij de zeswekenregel gehandhaafd blijft (in plaats van de tweewekenregel die nu geldt rond aanwijzingsgebieden).  De reden hiervoor is dat er naast bezoekers ook veel bewoners fietsen op straat parkeren waarvoor een maximale parkeerduur van twee weken te kort is. Ook Zuid wil een dergelijk besluit nemen voor het gebied rond De Rode Loper. Om te voorkomen dat er een wildgroei aan verschillende regels ontstaat, kwam tijdens een ambtelijk groepsgesprek op 7 maart 2018 aan de orde dat er onderscheid gemaakt moet worden tussen de aanwijzingsgebieden bij stations (tweewekenregel en parkeren in de voorzieningen) en de overige aanwijzingsgebieden (zeswekenregel en parkeren in de voorzieningen). Er zijn echter nog geen besluiten in voorbereiding om de geldende regels voor de huidige aanwijzingsgebieden aan te passen. 

Aanbeveling 3: Samenhangende communicatie

Samenhangende communicatie
Communiceer doelgericht en samenhangend en besteed daarbij aandacht aan:
(a) het helder uitleggen van regels;
(b) het doorbreken van de 'mindset' dat er geen regels zijn voor de fietsparkeerder;
(c) het juridisch correct waarschuwen van overtreders van de regels.

Toelichting aanbeveling
Goede communicatie is essentieel. Eenvoudige en simpele regels en definities zijn daarbij een eerste voorwaarde. Willen fietsers dit soort regels oppikken moet er allereerst het besef zijn dat die regels er zijn. Het doorbreken van de ‘mindset’ van fietsers vraagt om stadsbrede voorlichtingscampagnes. We constateerden ook dat de verschillende waarschuwingsstickers die handhavers gebruiken voorafgaande aan het verwijderen van fietsen in geen van de gevallen voldeden aan alle wettelijke eisen die de Algemene wet bestuursrecht stelt aan een formele waarschuwing. Daarnaast waarschuwden de stadsdelen de fietsparkeerders ook op verschillendeReactie college mei 2014 manieren. Daarom deden we de aanbeveling om overtreders van regels juridisch correct te waarschuwen.

Reactie college mei 2014

Het college nam de aanbeveling over.

In de bestuurlijke reactie gaf het college aan het eens te zijn met de rekenkamer dat doelgerichte en samenhangende communicatie essentieel zijn. Het college dacht hierbij aan (gebieds-)gerichte communicatie met eventueel ondersteunende communicatie vanuit de centrale stad. Volgens het college moesten de stadsbrede regels uit het op te stellen ´Kader Fietsparkeren’ uiteraard wel stadsbreed worden uitgelegd. En volgens het college sprak het voor zich dat de overtreders van de regels juridisch correct moeten worden gewaarschuwd. De rekenkamer benadrukte in het nawoord de kern van de aanbeveling, namelijk dat er bij fietsers een knop om moet, dat het besef moet ontstaan dat er regels zijn voor het parkeren van fietsen in de stad. Dit vergt een doelgerichte en samenhangende manier van communiceren, die zich niet kan beperken tot bepaalde gebieden, fietsers zijn immers mobiel. Bij de behandeling van het rapport in de raadscommissie gaf de wethouder aan de aanbeveling over te nemen.

De aanbeveling van de rekenkamer is gericht op a) heldere communicatie over de regels, b) het doorbreken van een mindset bij de fietsparkeerder en c) het juridisch correct waarschuwen.

a) Heldere communicatie over de regels
Van 'heldere communicatie over regels' is sprake als de regels op een uniforme wijze in de stad worden gecommuniceerd, er voldoende borden zijn op plekken waar dat nodig is en het taalgebruik eenvoudig is. Wij constateren dat de gemeente stadsbrede campagnes voert om de regels duidelijk te maken en daarbij voldoende eenduidig communiceert.

Het college van burgemeester en wethouders vindt het van belang dat op uniforme wijze wordt gecommuniceerd over de regels voor fietsparkeren. Dit werd in het Kader Fietsparkeren beschreven: "Het is belangrijk te realiseren dat de fietser zich door de stad beweegt. Maatregelen die in het ene gebied gelden worden dus ook opgemerkt door fietsers uit andere gebieden. De communicatie rond fietsparkeren vraagt om meer gezamenlijkheid (stad en stadsdelen) en uniformiteit."   Op dit moment wordt er onderzocht wat er aan campagnes nodig en mogelijk is ter ondersteuning van de maatregelen uit het Meerjarenplan Fiets.  

De website van de gemeente bevat een pagina die uitsluitend gericht is op fietsen in Amsterdam. Op die pagina zijn ook de regels voor fietsparkeren te vinden. De regels zijn eenvoudig opgeschreven. Via een kaart is aangegeven waar welke regels gelden voor het fietsparken (tweewekenregel en zeswekenregel).  De gemeente maakt ook gebruik van sociale media om te communiceren over fietsen in Amsterdam. De berichten die de gemeente hierover op Facebook (Fiets Amsterdam) en Twitter (@FietsAmsterdam) plaatst zijn ook te vinden op de website van de gemeente. 

Bij de invoering van de zeswekenregel is in september 2016 een stadsbrede campagne ingezet om de fietsers te wijzen op de nieuwe regels. Uit de evaluatie van deze campagne blijkt dat de bekendheid van de zeswekenregel is toegenomen van 33% naar 56%. 

In de NS-stationsgebieden en andere aanwijzingsgebieden met een maximale fietsparkeerduur van twee weken, informeert de gemeente parkerende fietsers via verschillende informatieborden over de maximale parkeerduur. De borden voor de regels van het fietsparkeren zijn groen van kleur, de borden geven verschillende informatie: een bord laat via een kaart zien welk gebied het betreft, een ander bord geeft kort de regels weer en op nog een ander bord staat een waarschuwing dat je fiets verwijderd wordt als je niet voldoet aan de regels. Er zijn ook borden in rood en wit, deze geven de locaties van de fietsenstallingen aan. Daarnaast zien we in andere gebieden dat de fietsparkeerregels worden aangegeven met witte borden en rode tekst. Tot slot slaat de gemeente soms een beetje doordat bij het verwijderen van fietsen wegens werkzaamheden/evenementen regelmatig heel veel gele borden gebruikt worden. 

Bekijk links voorbeelden van verschillende borden. Hoewel er meerdere borden gebruikt worden, zijn ze voldoende aanwezig en worden de regels eenvoudig uitgelegd.

 

 

Als er in bewonersgebieden verwijderacties worden gehouden op basis van de zeswekenregel dan is in het handboek opgenomen dat er gebruik gemaakt wordt van standaard bewonersbrieven om buurtgerichte acties aan te kondigen. In de bijlage van het Handboek Handhaving Fietsparkeren zijn verschillende voorbeelden van bewonersbrieven opgenomen. Gelijktijdig met het versturen van de bewonersbrief start dan (op hetzelfde postcodeniveau) de campagne ‘Doe mee, parkeer je fiets oké' en/of ‘Klaar met je Fiets’. Zo weten bewoners vooraf wat ze moeten doen om te voorkomen dat hun fiets wordt verwijderd en kunnen zij desgewenst hun oude fiets laten ophalen.  Ook worden de acties aangekondigd via andere media, zoals tags op fietsen, posters, flyers, nieuwsbrief, de buurtnieuwsbrief en het huis-aan-huisblad.  In het handboek staat dat de gemeente een kalender voor Amsterdammers maakt met acties voor handhaven op de maximale parkeerduur van zes weken. Deze kalender zou online, in de krant en de afvalwijzer worden gepubliceerd zodat burgers sneller en beter op de hoogte zouden zijn van acties.  De kalender is niet in gebruik genomen. Daarom wordt in de evaluatie van het handboek ambtelijk voorgesteld de publiekskalender niet meer te noemen in het handboek. 

b) Doorbreken van de 'mindset' dat er geen regels zijn voor de fietsparkeerder
De gemeente communiceert voldoende helder over de regels voor fietsparkeren. Een stap verder is dat de gemeente bewust inzet om de 'mindset' van de fietser dat er geen regels zijn voor de fietsparkeerder te veranderen. Of de gemeente hier voldoende aandacht voor heeft, hebben we op basis van drie punten bekeken: 1) is er beleidsmatige aandacht voor, 2) is er bij structurele communicatie uitingen of stedelijke campagnes aandacht voor, 3) wordt gemeten of er sprake is van het doorbreken van de 'mindset' bij de fietsparkeerder.

Ad 1 Beleidsmatige aandacht
In het beleid van de gemeente is voldoende aandacht voor het doorbreken van de mindset van fietsers om ze meer bewust te maken van het bestaan van fietsparkeerregels. Zo staat in het Kader Fietsparkeren dat ongebruikte fietsen en wrakken niet thuis horen in de openbare ruimte en dat het niet altijd erg is om een stukje te moeten lopen om de fiets te kunnen parkeren.  Het Uitvoeringsprogramma fietsparkeren van West besteedt ook aandacht aan gedragsbeïnvloeding van de fietser in Amsterdam. Zo gaat het erom de fietser bewust te maken dat je op drukke plekken iets meer moeite moet doen om je fiets te stallen; als de fiets niet meer gebruikt wordt, deze naar de afvalverwerking gebracht wordt; als de fiets langere tijd niet gebruikt wordt, deze op een plek wordt gestald waar anderen er geen last van hebben.  In het Handboek Handhaving Fietsparkeren wordt ook benadrukt dat het van belang is om de fietser duidelijk te maken dat de fietser profiteert van de handhaving omdat dit bijdraagt aan de beschikbaarheid van fietsparkeerplekken.

Ad 2 Aandacht in structurele communicatie uitingen of stedelijke campagnes
In het Meerjarenplan fiets 2017-2022 is ruim aandacht voor het realiseren van een gedragsverandering bij de fietsers, zodat er minder hinder door fietsers wordt ervaren. Dit wordt het 'nieuwe fietsparkeren' genoemd. De gemeente gaat hiervoor een nieuwe stadsbrede campagne ontwikkelen. Deze nieuwe campagne zal gericht zijn op het bewust maken van fietsers dat in drukke (uitgaans-)gebieden de fiets soms beter wat verder weg geparkeerd kan worden. Een ander doel van de campagne is om bij parkerende fietsers te wijzen op de aanwezigheid van fietsenstallingen, waar de fiets beter geparkeerd kan worden dan in de openbare ruimte.  De rve VO&R werkt aan een concrete uitwerking voor deze campagne gericht op het nieuwe fietsen. Centrum laat ook zien het gedrag van de fietser van belang te vinden, door in hun reactie op het Meerjarenplan Fiets het college te adviseren om stevig in te zetten op het gedrag van de fietser. Centrum noemt hier het vrijhouden van ruimte op de stoep, door de fiets een stukje verder te parkeren, waarmee andere gebruikers van de openbare ruimte worden gefaciliteerd. 

De gemeente zet gebiedsgerichte campagnes in drukke gebieden in, zoals 'Fietsvrij Rembrandtplein', om de fietser ervan bewust maken dat de fiets daar niet overal geparkeerd kan worden, maar dat er regels gelden. De gemeente plaatst ook berichten op sociale media. Voorbeelden hiervan uit 2017 zijn in het bestand links te vinden.

Een andere manier waarop de gemeente probeert de 'mindset' van de fietser te veranderen is door de inzet van fietscoaches op plekken waar veel sprake is van fietsparkeeroverlast. Dit gebeurt soms door de gemeente zelf en soms ook in samenwerking met andere organisaties. Voorbeelden van plekken waar wordt gewerkt met fietscoaches zijn: Leidseplein, de Dam, De Hallen, Hogeschool van Amsterdam, Oostpoort en Christiaan Huygensplein.

Ad 3 Het meten van het doorbreken van de mindset
Als het gaat om het bewerkstelligen van een gedragsverandering dan zou gemeten moeten worden of de ingezette maatregelen leiden tot een toename van mensen die zich aan de regels houden of een afname van het aantal overtredingen. De gemeente evalueert de inzet van fietscoaches en campagnes die worden ingezet. Deze evaluaties en metingen laten zien dat fietsers zich steeds meer bewust zijn van de fietsparkeerregels en daarmee bijdragen aan het doorbreken van de mindset.

  • De gemeente (Centrum) heeft op verschillende momenten gekeken of de inzet van fietscoaches effectief is om het gedrag van de fietsparkeerder te beïnvloeden. Het bleek dat het parkeergedrag van de fietser door de inzet van fietscoaches effectief kan worden beïnvloed (80% is bereid de fiets ergens anders te parkeren als de fietser daarop wordt aangesproken). Een voorwaarde is dat er voldoende plek is om de fiets netjes te parkeren, de regels helder worden gecommuniceerd, de fietscoaches de fietsers op een nette manier aanspreken en de inzet gecombineerd wordt met handhaving. Het effect van de fietscoaches ebt echter snel weg als de fietscoaches weg zijn, ook is het gebied waar de fietscoaches actief zijn van invloed op de effectiviteit van de fietscoaches. Het blijft lastig te beoordelen of de inzet van fietscoaches op de lange termijn effect hebben, maar het lijkt dat het bijdraagt aan een toenemend bewustzijn dat de fiets niet meer overal kan worden neergezet. 
  • In 2015 is de campagne 'Bike Rules' geëvalueerd. Bij deze campagne werd in de Fietsflat via grondmarkeringen en borden aangeven welke regels gelden: 1) fietsen moeten in het rek en 2) fietsen mogen maximaal twee weken geparkeerd staan. Uit de evaluatie blijkt dat de bekendheid van de regel dat in de voorzieningen moet worden geparkeerd niet is toegenomen (die blijft rond de 80%), wel zijn de fietsers meer bekend met de maximale parkeerduur (van 33% naar 68%). De borden zelf worden door ongeveer de helft van de parkeerders opgemerkt. Uit de tellingen blijkt dat de fietsers de fiets al in hoge mate in de voorzieningen parkeerden (90% en dat dit gestegen is naar 95%). De gebruikers schatten de kans dat hun fiets wordt weggeknipt groot in. Dit is gestegen van 16% naar 63%.  Er is in deze evaluatie niet gekeken naar het aantal overtredingen van de parkeerduur van twee weken.
  • De campagne 'Klaar met je Fiets' die in maart 2015 is gestart. Deze had als een van de doelstellingen: "…bijdragen aan de bewustwording en gedragsverandering bij het publiek: het achterlaten van een oude fiets in de openbare ruimte is asociaal". Doelstelling hierbij was dat 35% van de Amsterdammers zich bewust is dat het niet normaal is om je fiets in de openbare ruimte te laten verkrotten. Uit de metingen blijkt dat voor aanvang van de campagne al twee derde van de respondenten dit niet normaal vond en dat dit percentage niet is toegenomen na afloop van de campagne. Deze campagne heeft dus niet bijgedragen aan het veranderen van de mindset. 

c) Juridisch correct waarschuwen van overtreders van regels
In het Handboek Handhaving Fietsparkeren is duidelijk aangegeven wanneer en hoe er gehandhaafd wordt bij verschillende overtredingen die bij het fietsparkeren kunnen worden begaan. Een waarschuwingssticker heeft in de praktijk een waarschuwende functie: “Let op, als u geen actie onderneemt wordt uw fiets verwijderd.” In het Handboek Handhaving Fietsparkeren is een bijlage opgenomen waarin de voorbeeldteksten zijn opgenomen voor alle vormen van handhaving op fietsparkeerovertredingen. In het handboek werden zeven verwijderlabels (stickers) voor fietsovertredingen onderscheiden.  Deze verwijderlabels zijn in de praktijk niet gebruikt. Het bleek voor de handhavers niet uitvoerbaar om met zoveel verschillende stickers te werken. Positief is dat uiteindelijk de gemeente gekozen heeft voor één type sticker, die alle stadsdelen gebruiken. Naar aanleiding van de evaluatie van het handboek is geadviseerd het handboek hierop aan te passen. 

Links zijn de oude stickers van Centrum, Oost en West opgenomen, evenals de nieuwe sticker voor alle fietsverwijderaars van Amsterdam. De nieuwe sticker voldoet grotendeels aan de eisen van de Algemene wet bestuursrecht.  De sticker vermeldt de datum, geeft aan wanneer de fiets verwijderd wordt, en het tijdstip van deMinimale vereisten informatiesticker overtreding.

 

Minimale vereisten informatiesticker

De waarschuwingsstickers die de toezichthouders op de fietsen plakken zijn in juridische zin beschikkingen. In de beschikking moet volgens de Awb staan: 

  • de datum;
  • de aard van de overtreding (omschrijving en wetsartikel);
  • de termijn die de overtreder heeft om herstelmaatregel uit te voeren (begunstigingstermijn);
  • hoe de situatie kan worden hersteld;
  • de kosten die op de overtreder worden verhaald.

De sticker is een enorme vooruitgang vergeleken met de eerdere verschillende stickers uit 2014. Wat nog niet helemaal correct is, is dat op de sticker de aard van de overtreding aangeduid wordt met een algemene zin met daarin een opsomming van meerdere overtredingen en voor de kosten en de hersteltermijn wordt verwezen naar de website www.amsterdam.nl/fiets. De gemeente geeft met deze sticker aan dat bestuursdwang wordt toegepast, als de overtreding niet ongedaan wordt gemaakt binnen de daarvoor geldende begunstigingstermijn. Ambtelijk wordt er regelmatig gekeken of de sticker verbeterd moet worden. De stickers worden door het Fietsdepot gekocht en uitgegeven. Bij bestelling van nieuwe stickers vraagt het Fietsdepot aan betrokkenen, communicatie, handhavers en het Juridisch Bureau of ze nog voldoen aan de wettelijke vereisten en of er andere aanpassingen noodzakelijk zijn. 

Aanbeveling 4: Betere samenwerking

Samenwerking
Zorg voor betere samenwerking door:
(a) heldere afspraken te maken tussen het Fietsdepot en de stadsdelen en het aanleveren van verwijderde fietsen;
(b) bij incidentele acties een stedelijke aanpak te overwegen.

Toelichting aanbeveling
Uit ons onderzoek bleek dat de samenwerking en coördinatie tussen de stadsdelen en DIVV (zowel beleid als Fietsdepot) nog niet optimaal was. Het efficiënt verwijderen en verwerken van fietsen is noodzakelijk omdat stadsdelen steeds vaker en intensiever gaan handhaven op fietsparkeren. Door meer samen te werken en de handhaving op een efficiëntere manier in te richten, is het mogelijk om ondanks een toename in het aantal verwijderde fietsen, de kosten voor handhaving te beperken. De aanbeveling bestond uit twee delen.

a) Heldere afspraken maken tussen het Fietsdepot en de stadsdelen
Over de aanlevering van fietsen bij het Fietsdepot bestonden geen afspraken tussen de stadsdelen en het Fietsdepot. Dit leidde regelmatig tot filevorming bij het Fietsdepot omdat de stadsdelen tegelijk aankwamen. Daarnaast waren ook de grote verwijderingsacties (bijvoorbeeld rondom stations en bij evenementen) niet op elkaar afgestemd, zodat er soms te veel fietsen bij het Fietsdepot werden aangeleverd en op andere momenten de capaciteit van het Fietsdepot juist niet optimaal werd benut. Door het maken van afspraken zou met name de piekbelasting bij het Fietsdepot voorkomen moeten worden.

Naast de piekbelasting waren er nog twee problemen waarover afspraken gemaakt zouden kunnen worden: namelijk de lange bewaartermijn van hinderlijk geplaatste fietsen en het aanleveren van verwaarloosde fietsen en wrakken door de stadsdelen. Probleem was dat veel verwaarloosde fietsen eigenlijk als fietswrak konden worden getypeerd, onnodig naar het Fietsdepot gebracht werden en op basis van de afvalstoffenverordening direct naar het Afvalpunt gebracht konden worden.

b) Overweeg bij incidentele acties een stedelijke aanpak
Een samenwerking tussen de stadsdelen zou ook nuttig kunnen zijn op projectbasis. De gemeente onderkende ditReactie college mei 2014probleem. Er was ook begonnen aan het doorvoeren van verbeteringen, maar die kwamen nog niet goed van de grond.

Reactie college mei 2014

Het college nam de aanbeveling over. Het college liet in de bestuurlijke reactie weten van mening te zijn dat een goede samenwerking tussen het Fietsdepot en de stadsdelen essentieel is. Sinds begin 2013 was er al sprake van intensiever contact tussen de partijen. Het Fietsdepot bereidde een digitale handhavingskalender voor (naar verwachting klaar in de tweede helft van 2014). In deze handhavingskalender zouden verwijderacties kunnen worden aangekondigd en op elkaar kunnen worden afgestemd om zo piekbelasting en lange wachttijden bij het Fietsdepot te voorkomen. In het ‘Kader Fietsparkeren’ zou uitgewerkt worden in welke gevallen een centraal aangestuurde aanpak te prefereren is boven afzonderlijke acties van de stadsdelen.

De aanbeveling om de samenwerking tussen de stadsdelen en het Fietsdepot te verbeteren spitste zich toe op a) het maken van heldere afspraken over het verwijderen van fietsen en b) het overwegen van een stedelijke aanpak bij incidentele acties. We gaan eerst in op de opvolging van deze aanbeveling. Vervolgens bespreken we nog aanvullende bevindingen die wat dieper ingaan op de situatie rondom de samenwerking tussen de stadsdelen en het Fietsdepot.

Opvolging aanbeveling

a) heldere afspraken maken tussen het Fietsdepot en de stadsdelen over het aanleveren van verwijderde fietsen

Bij deze aanbeveling ging de rekenkamer concreet in op twee punten waar verbetering noodzakelijk was. Ten eerste was dat afspraken over de dagelijkse aanvoer van fietsen gericht op een betere spreiding van de stroom over de dag. Ten tweede betrof dat de kwaliteit van de aangeleverde fietsen.

Afspraken over de dagelijkse aanvoer van fietsen en het verbeteren van de spreiding
In het Handboek Handhaving Fietsparkeren wordt vastgesteld dat de capaciteit van het Fietsdepot bepalend is voor de hoeveelheid verwaarloosde, ongebruikte en foutgeparkeerde fietsen die in Amsterdam kunnen worden verwijderd.  In het handboek wordt benadrukt dat de capaciteit van het Fietsdepot optimaal kan worden benut als het Fietsdepot een gelijkmatige aanvoer van fietsen krijgt.  Het Fietsdepot heeft een beperkte registratiecapaciteit waardoor 1) er een maximaal aantal fietsen per dag is dat bij het Fietsdepot kan worden geregistreerd en 2) continuïteit bij de aanlevering van fietsen wenselijk is.

Het eerste punt – de maximale registratiecapaciteit per werkdag – wordt bepaald door de het contract met Philadelphia waarin is afgesproken dat de maximale registratiecapaciteit 225 fietsen per dag bedraagt, als er meer fietsen geregistreerd moeten worden moet meerwerk betaald worden. Om beter grip te houden op de dagelijkse instroom gaf het college in de reactie aan dat er in 2014 een digitale handhavingskalender voor handhavers (planningstool) in alle gebieden zou komen. Het Fietsdepot heeft dit opgepakt en een planningstool gemaakt.  Concreet was deze planningstool een gezamenlijke Outlookagenda waarin de stadsdelen de geplande fietsverwijderacties van meer dan 40 fietsen konden aangegeven. De stadsdelen maken geen gebruik van deze planningstool. Het Fietsdepot zegt het gebruik van een dergelijk instrument niet te kunnen afdwingen. De stadsdelen Oost, Zuid en Centrum kondigen bij het Fietsdepot wel aan wanneer zij een actie gaan uitvoeren. Vervolgens zorgt het Fietsdepot ervoor dat de capaciteit er is om dit mogelijk te maken.  De maximale dagelijkse registratiecapaciteit wordt volgens het Fietsdepot in 2016 36 keer overschreden en in 2017 113 keer.  Dit blijkt ook uit onderstaand kader.

Aantal dagen dat meer dan 225 fietsen bij het fietsdepot worden aangeleverd

Het Fietsdepot heeft geanalyseerd hoe vaak er sprake was een overschrijding van de dagelijkse maximale registratiecapaciteit. Deze analyse is hieronder opgenomen.